特色小镇发展与我国基层建制改革研究

申立　陆圆圆

摘要：特色小镇发展离不开所依托基层政府的重要作用，但在实践中，却普遍面临着政府职权有限、行政层级繁琐、治理水平不高等问题。破解这一难题的核心在于，需要重新审视小城镇发展与基层建制演变之间的关联。从历史视角出发，梳理我国一百多年的基层建制演化历程发现，我国基层建制遵循着“性质—规模—层级”的演化逻辑，即当城镇偏重社会职能时，基层建制的规模缩小、层级增加；当城镇偏重经济职能时，基层建制的规模扩大、层级简化。针对当前我国特色小镇发展特点和要求，应因地制宜地考虑各城市行政体制特点，进一步强化基层建制的职权，为特色小镇发展提供体制助力。

一、问题的提出

近年来，特色小镇呈星火燎原之势在全国各地不断拓展。尽管特色小镇主要关注产业经济的特色发展，但仍不能忽视地方政府的支撑作用。其中，乡镇作为最基层的一级建制①，其管理对特色小镇的发展尤为重要。

（一）政策的要求

特色小镇与基层建制的关系问题，已在我国近期颁布的政策中涉及。《关于开展特色小镇培育工作的通知》（建村〔2016〕147号）提出目标到2020年在全国培育1 000个左右各具特色富有活力的特色小镇；此后，《关于加快美丽特色小（城）镇建设的指导意见》（发改规划〔2016〕2125号）又提出，特色小镇与特色小城镇之间的区别在于是否是“建制镇”，指出“释放美丽特色小（城）镇的内生动力关键要靠体制机制创新”、“深入推进强镇扩权，赋予镇区人口10万以上的特大镇县级管理职能和权限，强化事权、财权、人事权和用地指标等保障。推动具备条件的特大镇有序设市”等要求，这就表明，特色小镇发展需要基层建制的相应改革与创新。

（二）学术的关注

从近期学术界相关研究来看，一是从产业经济角度研究特色小镇的经济治理，将特色小镇视作一种产业空间组织形式，[1]认为特色小镇的诸多做法是开发区治理的突围转型，可以作为未来开发区模式转型升级的经验。[2]二是从治理体系现代化的角度研究如何建设特色小镇，认为特色小镇是一种新型社会治理模型，[3]是不同地方政府间治理协同的过程，既要纳入国家战略，又要尊重地方政策创新的成果。[4]提高特色小镇的精准治理能力，需要推动小镇治理主体多元化和智库化、小镇运行機制平台化和网络化、小镇创新体系常态化和本土化以及小镇绩效评估精细化和全球化，等等。[5]实际上，不少学者已经关注到，建国以来我国对于小城镇战略一直很重视，但相关制度改革却还滞后，小城镇政府缺乏政府职能、财税体制以及上级政府有权配置的资源。特色小镇发展，不仅取决于外部行政要素的输入，更需要自身产业人才等要素的合理集聚配置，等等。[6]显然，特色小镇发展背后的体制机制要素已成为学者关注焦点。

（三）实践的需求

在当前特色小镇的实践中，正在暴露出基层政府职权有限、行政层级繁琐、治理水平不高等问题。以第一批中国特色小镇上海枫泾镇为例，尽管其作为国家级历史文化名镇，在打造特色小镇方面有诸多优势，但也面临着治理困境。

一是镇建制在优质资源配置中的被动地位，枫泾社会事业、商贸服务始终停留在镇级水平，对人才、企业等功能要素的吸引力和集聚力不强，难以支撑城镇的转型升级。在规划编制中，特色小镇发展所依赖的轨道交通等资源的配置，往往采用自上而下的配置模式，镇在规划编制和计划制定过程中很少有发言权，只能扮演着被动落实上位要求的角色。二是镇级财政面对资金缺口捉襟见肘。基础设施建设、生态环境保护、社会事业发展等资金的筹措，任务重、难度大，镇级财政本身难以支撑，而多元化小城镇发展投融资也常常需要区一级协调，效率较低。三是镇建制在区域联动中的边缘角色，枫泾镇与浙江省嘉善市相关乡镇相毗邻，两者行政级别并不对等，因而区域协调成本较为复杂，区域联动不足导致同质竞争较为严重。四是在城乡发展、社会治理等方面，小城镇管理权责不一现象仍存在。枫泾镇存在“权利不断上收、责任不断下放”等一系列制度障碍。

显然，从国家政策、学术界关注和特色小镇实践三方面来看，不难发现，特色小镇与基层建制的关系研究至关重要，而这一研究的展开，首先需要将其置于历史的宏阔背景之中，原因在于：一方面，小城镇发展历来深受重视，在不同历史背景下，小城镇与其行政建制之间存在着错综复杂的关系，需要从历史中总结经验和吸取教训。另一方面，小城镇问题是在历史中层层积累的，国家与社会关系的重构，深刻地体现在小城镇发展过程中，历史梳理有助于更好地理解当前特色小镇建设中面临的诸多现实困境。基于此，历史视角分析是把握我国小城镇治理问题的重要维度。

二、晚清民国的城镇发展与基层建制

现代意义上的我国基层建制沿革需追溯至1909年的《城镇乡地方自治章程》的颁布。该文件为实行城乡分治与城镇建制拉开了序幕，使城镇脱开乡村地域而独立建制。一是明确了城镇乡的职能范围，包括本城镇乡的学务、卫生、道路工程、农工商务、善举、公共营业等8大类。二是划定了乡镇的标准。“凡府厅州县治城厢地方为城，其余市镇村庄屯集等各地方，人口满五万以上者为镇，人口不满五万者为乡。”三是明确乡镇建制调整的依据。“镇乡地方嗣后若因人口之增减，镇有人口不足四万五千，乡有多至五万五千者，由该镇董事会或乡董呈由地方官申请督抚，分别改为乡镇。”②不难发现，在这一文件中，我国基层建制的性质、规模、层级等要素已有章可循。

（一）作为基层自治组织的基层建制性质

与当前乡镇作为一级政府，承担着较强的经济社会职能不同，晚清民国时期，我国乡镇村作为自治组织，以社会管理和社会控制职能为主。

北洋政府时期，我国大部分地区沿袭了《城镇乡地方自治章程》的规定，[7]但在少数几个省份也开展着其他探索，1922年间，山西省在全国率先实行了“县—区—村—闾—邻”四级建制，多级建制设置的初衷带有构建行政控制网络的意味，“鄙人现在亟亟于编村制，意欲由行政网不漏一村入手，一村不能漏然后再做到不漏一家而一人。网能密到此处，方有政治可言”。[8]endprint

这一建制理念被沿用到了南京政府时期，1928年公布的《县组织法》，参照山西等省的做法，实行“县—区—乡（镇）—闾—邻”制。根据1930年颁布的《乡镇自治施行法》，当时的乡镇职权范围比起晚清时期更加复杂，包括户口调查及人事登记、土地调查、道路及桥梁、教育及其他文化、保卫、国民体育、农工商业改良及保护等20多类。此后，由于我国局势十分动荡，亟待形成全国性的基层控制网络，1931年起，南京政府开始在部分地区试行保甲制，并在1937年和1939年相继颁布《各县分区设署暂行规程》《县各级组织纲要》《县保甲户口编查办法》和《乡（镇）组织暂行条例》等，通过保甲制意欲加强县对下一级组织的控制，保证政令直接下到乡镇，从而构建严密的“行政网络”。[7]

（二）偏重社会职能导向下的规模与层级变化

伴随着基层建制的性质转变，基层建制规模逐步变小、层级趋于多级化。

从基层建制的规模来看，为了更好地发挥社会控制的作用，乡镇及其所辖建制普遍被划小，在南京政府时期的闾邻制中，规定每区以10～50个乡镇组成，凡100户以上之村庄称为乡，不满100户得联合数村庄编为一乡；100户以上之街市称为镇，不满100户者编入乡。而在保甲制时期，则在乡村为10户为甲，10甲为保，10保以上为乡镇，实际操作中在城市与乡村以及各地区可略有弹性，但足可见当时乡镇规模之小，与晚清时期“人口满五万以上者為镇，人口不满五万者为乡”标准相差较大。

从基层建制的层级来看，尽管这一时期，我国各地基层建制层级不统一，但总体趋势是从县下一级演变到县下多级。1912年起，我国沿袭晚清的“县—城镇乡”，到1914年《地方自治试行条例》又改为“县—区”，尽管1915年《县治户口编查规则》确立了“县—区—甲—牌”，但仅仅存在于法规文献上，各省并未付诸实施，仍多保留“县—城镇乡”这一原有体制结构。[7]1933年颁布的《改进地方自治原则》明确实行“县—（区）—乡镇村”制度，并规定“县为一级，县以下之乡镇村等各自治团体均为一级，直接受县政府之指挥监督”。然而，南京政府的这一改革努力也未得到各省落实。[7]抗战爆发后，1937年南京政府颁布《各县分区设署暂行规程》提出“县—区署—联保—保甲”，以及在1939年《县各级组织纲要》《县保甲户口编查办法》和《乡（镇）组织暂行条例》中提出“县—区署—乡镇—保—甲”，明确形成县下四级制，通过叠床架屋、层层落实的形式逐步形成对基层的动员和控制。

三、建国初期的城镇发展与基层建制

建国以后，国家发展重心由乡村向城市转移，变消费城市为生产城市、城市领导乡村等在此后的相当长时期一直是城市发展与管理的重要指导思想，这也对建国初的城镇发展和基层建制产生了重大影响。

（一）作为基层生产单位的基层建制性质

建国之初，我国将原来自治的乡镇纳入行政管理的轨道，在县政府之下建立了乡镇一级政府。1950年12月，《乡（行政村）人民代表会议组织通则》《乡（行政村）人民政府组织通则》，确认乡与行政村同为郊区农村基层政权组织。1954年，我国首部宪法和组织法均明确“县、自治县分为乡、民族乡、镇；省、直辖市、县、市、市辖区、乡、民族乡、镇设立人民代表大会和人民委员会”。

从建制性质来看，经历了三个阶段的调整，总体趋势是越来越具有经济职能。

第一阶段是1949～1954年。为了进一步巩固人民民主专政、深入发动群众、实行土地改革等各项社会改革，基层建制的性质主要偏向社会职能。1951年《关于人民民主政权建设工作的指示》要求，“密切政府与人民群众的联系，充分发挥人民政权的基层组织的作用，并提高行政效率”。

第二阶段是1955～1958年。随着全国性农业合作化浪潮兴起，农村工作重心从原来的政治动员向组织建设和发展生产转变，基层建制的生产功能突显，转到组建农业合作社、发展农业生产和发展教育事业方面来。1955年，国务院出台《关于设置市、镇建制的决定》和《关于城乡划分标准的规定》，明确了“市、镇是工商业和手工业的集中地”，强调了乡镇的生产职能，并要求“县级或者县级以上地方国家机关所在地，可以设置镇的建制。不是县级或者县级以上地方国家机关所在地，必须是聚居人口在2 000以上，有相当数量的工商业居民，并确有必要时方可设置镇的建制”。

第三阶段是1959～1978年。伴随国家工业化大规模推进，县域工业化也相应启动，为了逐步消灭城乡界限，企业布局适当分散，往往利用中小城市和集镇进行布局，[9]城市与城镇从而成为国家工业化与县域工业化的基地，全国180多个市和2 000多个镇普遍安排了各种工业项目。在此背景下，城镇相应启动新一轮的扩建与改建，乡镇建制被改为人民公社，以“一大二公”、“政社合一”、“以党代政”为主要特征，体现出强烈的经济职能。

（二）偏重经济职能导向下的规模与层级变化

伴随着基层建制性质由社会管理转向生产，建国初期的建制规模与层级也经历了三个阶段的变化。

第一阶段是1949～1954年。在建制规模上，出现乡建制和镇建制趋小化的倾向。“应酌量调整区、乡（行政村）行政区划，缩小区、乡行政范围，以便人民管理政权。”③在我国，北方主要将行政村升格为乡，而南方则是将大乡划小。[7]全国乡总数由1951年21万多个增加到1952年的27万多个，增加了近三分之一的乡建制，平均一个县要辖百余乡；而镇建制由于没有明确规范，1万人以下的镇就占85.1%，整体发展水平较低。[10]随着建制规模划小，给县级行政带来相当的困难，故而在县与乡之间增设了派出机关——区公所，担负以往县—乡之间许多行政事务，1953年全国共设18 900多个区公所，建制层级有多级的趋势。

第二阶段是1955～1958年。伴随着基层建制经济职能逐步凸显，一方面，《国务院关于进一步做好国家机关精简工作的指示》明确地指出：“小区小乡制已经不能适应农业合作化运动迅速发展后的新形式，区乡行政区域应当适当调整。”1956年，全国已由21.8万个乡减少到12.4五个，一般平均三个乡并为一个乡④。另一方面，1955年《关于设置市、镇建制的决定》明确了镇建制设置的标准，“凡中央直辖市、省辖市都列为城市，常住人口在20 000人以上的县以上人民委员会所在地和工商业地区也可以列为城市，其他地区都列为集镇”、“镇下面不再设乡”。各地对原有的镇进行了合并，1955年底，全国镇的总数降为4 487个，到1958年底为3 621个，比1954年底减少了32.9%。随着乡镇规模变大，区公所的管理幅度变小，县直接领导乡的条件已经具备，全国逐步撤销区公所。endprint

第三个阶段是1959～1978年。人民公社时期的基层建制规模较大，“社的组织规模，就目前说，一般以一乡一社、两千户左右较为合适。某些乡界辽阔、人烟稀少的地方，可以少于两千户，一乡数社。有的地方根据自然地形条件和生产发展的需要，也可以由数乡并为一乡，组成一社，六七千户。至于达到万户或两万户以上的，也不要去反对，但在目前也不要主动提倡”⑤。1958年底全国设有26 000多个人民公社，平均1个公社相当于3个乡的规模，到1982年，一个公社相当于1954年的4个乡。而在建制层级方面，也改为“公社管理委员会、管理区（或生产大队）、生产队”，不过，应对工业化而设置的人民公社建制，并没有带来应有的生产效果，反而使得建制规模与生产功能的矛盾愈发显露，人民公社过分强调生产关系对生产力的反作用，错误地认为“越大越公越好”，忽视了农民的自主权，不利于调动农民积极性，也不便于组织生产和行政管理。[7]

显然，随着行政建制的经济职能逐步凸显，我国县级以下乡镇的建制规模逐步增大，建制层级则逐步稳定到了“县—乡镇—村居”，或公社管理委员会、管理区（或生产大队）、生产队，当前我国行政建制体系逐步形成。

四、改革开放以来的城镇发展与基层建制

改革开放以来，随着城乡经济的新变化与乡镇工业的异军突起，小城镇战略备受重视，我国也进入了城镇化稳步增長的阶段，城镇发展与基层建制改革的关系也更为密切。

（一）作为城镇化重要支撑的基层建制性质

改革初期，我国1982版宪法明确从法理上废除人民公社的制度，并在我国重新建立乡镇人民代表大会和人民政府。1983年《关于实行政社分开建立乡政府的通知》颁布，明确指出“在建乡中，要重视集镇的建设，对具有一定条件的集镇，可以成立镇政府，以促进农村经济，文化事业的发展”，乡政府职能主要包括“领导本乡的经济文化和各项社会建设，做好公安，民政，司法、文教卫生、计划生育等工作”。由此，基层建制性质逐步向综合化职能转变。

随后，我国逐步开始重视小城镇建设，城镇的经济与社会综合职能不断被强化。1984年《关于一九八四年农村工作的通知》要求“农村工业适当集中于集镇，使集镇逐步建设成为农村区域性的经济文化中心”。1984年10月，《关于调整建镇标准的报告》又指出：“小城镇应成为农村发展工副业、学习科学文化和开展文化娱乐活动的基地，逐步发展成为农村区域性的经济文化中心。”进而对1955年和1963年设镇标准进行了调整，从而促进了镇建制的快速增长。1994年，国家建设部、国家计委、国家体改委、国家科委、农业部和民政部等六部委联合颁布《关于加强小城镇建设的若干意见》，明确指出，“小城镇在新的历史条件下，已经成为农村经济和社会进步的重要载体，成为带动一定区域农村经济社会发展的中心。要逐步加强小城镇建设，改善和强化小城镇的综合作用，发挥整体功能，增强其对周围地区的辐射力和吸引力”。2000年，中共中央、国务院《关于促进小城镇健康发展的若干意见》发布，提出“力争经过10年左右的努力，将一部分基础较好的小城镇建设成为规模适度、规划科学、功能健全、环境整洁、具有较强辐射能力的农村区域性经济文化中心，其中少数具备条件的小城镇要发展成为带动能力更强的小城市，使全国城镇化水平有一个明显的提高”。随后，全国1 887个镇列为全国重点镇、全国发展改革试点小城镇推出、《小城镇建设技术政策》发布等一系列措施施行，小城镇在区域发展中的地位逐步提升。[11]

显然，改革开放以来，随着我国对于小城镇战略不断重视，基层建制所承担的功能与定位也逐步提升，承担的经济与社会职能越来越丰富。

（二）综合职能导向下的规模与层级变化

从规模上来看，改革开放初期，我国基层建制规模偏小的问题已经显露出来，1979年，我国建制镇总共2 851个，其中，88.6%的建制镇小于3万人⑥。建制规模太小不利于小城镇建设成为农村区域性的经济文化中心。为此，我国开始了大规模的乡镇撤并工作，1983～2000年，乡建制减少1.2万个，镇建制增加了1.8万多个。2000年起，《关于慎重稳妥地做好行政区划调整工作的通知》提出“要从有利于提高行政管理效能，有利于促进经济和社会发展等基本原则出发”进行乡镇撤并，2001年发布的《关于乡镇行政区划调整工作的指导意见》，强调乡镇撤并“有利于精简机构，有利于优化资源配置，有利于优化小城镇体系结构”。2004年，由于我国农村税费改革导致新一轮乡镇撤并，目的在于扩大乡镇税源、增加财政收入、优化资源配置、促进城镇发展；2009年《关于乡镇撤并应注意的若干问题的意见》发布，强调要提高乡镇撤并的科学性、严格控制乡镇撤并，乡镇撤并进程逐步趋于缓和（图1）。总之，改革开放以来的我国乡镇区划调整主要形式是两镇合一或乡镇合一，总体趋势是基层建制规模进一步扩大，为在更大空间范围内规划建设和资源配置提供了支撑。

从建制层级上来看，改革开放之后我国已经建立了稳定的“县—乡镇街道—村居”的行政层级结构，很少有再增加或减少一级层级的尝试。但由于我国对小城镇战略的不断重视，不少乡镇在履行经济职能和服务管理职能时常常面临责大权小的体制性矛盾。为此，建制层级的改革主要集中在优化各类经济和社会职能在不同层级的配置上，区县政府往往将“条”的派出机构下放到基层的“块”，或通过委托授权等方式将相关职权下放给乡镇政府等，从而扩展并强化乡镇的经济与社会职能，推进责权一致，促进这些城镇的发展。例如，早在2007年，浙江省就推行“强镇扩权”，赋予141个省级中心镇部分县级经济社会管理权限；陕西省在2010年推进行政管理体制改革，赋予100个重点镇县级管理权限。理顺县镇财政关系，建立一级财政，设独立国库的财政管理体制，形成自我发展的长效机制。通常说来，在强镇扩权中，扩权内容主要有三：一是财政权，对重点镇下放财权，财政政策向重点镇倾斜，保证乡镇建设应有的财力基础。二是行政审批权，以往乡镇审批外商投资和土地时要上报县政府，这不仅影响了乡镇开发建设的进度和质量，还影响行政效率，为了更好地培育和发展重点镇，上一级政府需要下放相应的工程、批准、核发等审批权，有助于快速审批项目，增加税源，为乡镇带来大量财政收入，从而推进城镇发展。三是行政执法权。上一级政府往往采取委托授权方式，下放行政执法权如处罚、纠纷、违规行为查处，一些乡镇案件执法等可以在重点镇内解决，有利于社会管理职能履行。此外，诸如下放规划建设管理权、干部高配等做法在重点镇发展中也时常被采用。endprint

显然，伴随着我国对于小城镇发展的不断重视，乡镇规模不断增大，重点乡镇的职权也不断强化，从而已较好地支撑起我国小城镇战略的实施。

五、本研究的政策含义

近年来，我国高度重视特色小镇发展，强调突出小城镇的产业特色和在新型城镇化建设中的重要作用。2014年，《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》中提出“形成符合实际、各具特色的城镇化发展模式”。2016年，国务院发布《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》又提出，“加快特色镇发展。因地制宜、突出特色、创新机制，充分发挥市场主体作用，推动小城镇发展与疏解大城市中心城区功能相结合、与特色产业发展相结合、与服务三农相结合。发展具有特色优势的休闲旅游、商贸物流、信息产业、先进制造、民俗文化传承、科技教育等魅力小镇，带动农业现代化和农民就近城镇化”。面对当前特色小镇发展的政策要求，历史视角的研究具有以下政策含义。

（一）特色小镇发展需要尊重我国基层建制演变的基本规律

从历史视角审视城镇发展与基层建制演变之间的关联，发现存在着“性质、规模、层级”三者错综复杂的基本规律，即当城镇偏重社会职能时，基层建制的规模缩小、层级增加；当城镇偏重经济职能时，基层建制的规模扩大、层级简化；而城镇究竟偏重于经济抑或社会职能，主要取决于国家对于城镇发展的战略定位（表1）。就此而言，当前特色小镇发展主要关注产业经济，相应的基层建制也应适当扩大规模和简化层级，介于近年来的乡镇规模已通过乡镇撤并有较大增长，因此，适当赋予特色小镇所依托建制镇的县级管理职能和权限，简化在财权、人事权、规划管理等权利方面的行政层级等，应当是地方政府体制改革的首要路径。

（二）特色小镇发展应因地制宜地考虑各城市的行政体制特点

着眼历史视角的研究不难发现，尽管我国通过颁布各项规章制度来规范各地的行政建制体制，但各地行政建制的体系仍各不相同。例如，浙江省很早就开始实行省管县体制，县级市和县的独立性较大，县域经济和镇域经济也相对发达，因而对其打造和培育特色小镇提供了良好的行政土壤。而在上海，以往郊县全部改为市辖区，区级政府的独立性并不大，例如在规划建设管理领域的很多权力仍然上收在市级政府，这就导致了上海郊区乡镇在行政体系和城市发展中处于相对边缘的地位，即便是扩大特大镇的县级管理权限和职能，但由于区级政府本身的职权就不多，因而对镇的实际支撑力度也不大，将会制约特色小镇的打造与培育。为此，在培育特色小镇过程中，基层建制的改革应因地制宜地考虑城市自身行政体制的特点，从城市行政体制整体性改革的角度出发，真正向乡镇下放必要的经济与社会职权，才能推动小城镇发展与疏解大城市中心城区功能相结合的目标的实现。

（三）特色小镇发展应深入探索基层建制的新模式

近年来，对于特大镇有序设市的探讨得到各界关注，其初衷仍然是赋予特大镇更高的经济和社会管理权限，从而保障特色小镇建设过程中的财力与用地指标等。但与“强镇扩权”不同的是，倘若创新性地设置镇级市，则面临着违背宪法以及镇级市究竟该赋予哪些行政职权的问题，否则除了名称不同以外，镇级市与“强镇扩权”本质仍是相同的；倘若将特大镇设置为县级市，虽然与宪法不相悖，但需要重新划分县域范围，很可能会增加一整套县级机构，与机构精简的改革初衷相背。从历史视角来看，我国对于基层建制新模式的探索历来有之，包括区公所、闾邻、保甲等，但这些新模式存在时间却很短，反之，乡镇这一级建制却十分稳定，究其原因，与我国颁布了多轮“设镇标准”有关，而其余的区公所、閭邻、保甲等建制因为缺乏标准而设置的政策效力不强。由此可见，诸如镇级市等基层建制新模式的探索应首先处理好建制与设置标准之间的关系，在目前正在修编的《设市标准》中应着力将相关内容纳入，并通过基层建制改革试点稳步推进，从而更好地发挥政府在推动特色小镇中的作用。

注释：

①根据我国《中华人民共和国行政区划简册》，基层建制指的是乡、镇、街道、民族乡、苏木、民族苏木、区公所等。

②《城镇乡地方自治章程》（光绪三十四年十二月二十七日颁布）

③《关于人民民主政权建设工作的指示》（1951年）

④中央组织部《关于县、区、乡的组织形式和领导方法的若干问题的报告》（1957年）

⑤《中共中央关于在农村建立人民公社问题的决议》（1958年）

⑥本数据按照非农人口计算，数据来源于宋培杭的《城市建设数据手册》，天津大学出版社1994年出版。

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责任编辑：许 丹endprint