行政主体信赖保护原则的建构

2017-12-05 07:18郭俊涛李霄娜
法制与社会 2017年19期
关键词:实践性

郭俊涛 李霄娜

摘 要 当今社会的发展,需要一些价值取向的引导,才能不偏离时代的轨道。法学研究亦是如此,而调整行政机关和行政相对人这两个不平等主体之间的行政法,就更加需要合理的价值取向,引导其法学研究的方向。现行的行政法的基本原则其中有一条是信赖保护原则,它是符合社会倡导的诚实信用这一价值导向,这一原则的发展在时代的进步中不断丰富内涵,但是内涵的丰富并没有增强其实践,它仅仅是停留在书本上的原则。这不仅不利于行政法学的研究,更使得行政机关的诚信度受到打击,本篇论文就是对于信赖保护原则的完善与应用进行阐述说明。

关键词 信赖保护原则 实践性 诚信档案

作者简介:郭俊涛、李霄娜,河北大学硕士研究生,研究方向:宪法学与行政法学。

中图分类号:D920.4 文献标识码:A DOI:10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.07.007

在近期的新闻报道中,有这样两则新闻:一是关于最高法院对于民事诉讼法中的失信被执行人进一步扩大惩戒范围,2016年1月,最高法院与国家发改委等44家单位签署《备忘录》,对失信被执行人实行包括限制出境、限制招投标等八大类55项惩戒措施,截至目前,已有近百万的失信被执行人主动履行了法律义务;二是个关于旅游黑名单的一系列的政策,国家旅游局近日发布公告,正在制定《旅行社条例(修订草案送审稿)》,本次公开的修订意见中,在保障游客权益的同时,也对文明出游提出了更高的要求,规定如果游客因不文明行为被记入黑名单,将有可能被限制出境。

根据上述两条新闻的报道,不难看出国家对于诚实信用制度越来越多的重视,这是时代的需要,也是社会发展的必要。在法学研究中诚信制度也是一个重要的研究内容。

在法学学科内,行政法学更要加强这方面的研究,因为三大法中,相较于民法、刑法这两项调整平等主体的法律而言,行政法调整的是行政机关与行政相对人的法律关系。调整的本就不是平等主体,所以在两者之间的信赖就显得更加重要。它不仅规制行政权,使得行政权的行使更加的合理化;还有利于建设和谐社会,构建服务型政府;还有利于缓和行政主体与相对人之间的矛盾,保障相对人的合法权益。虽然在行政法的基本原则中规定了信赖保护原则,但是在实际中,其未得到应有的重视。在行政法学中,目前只有《中华人民共和国行政许可法》明确规定了信赖保护原则。在依法治国的背景下,信赖保护原则应该并且必须会发挥其在行政法学中的基础性地位,明确其行政管理的确定性预计稳定性,真正发挥其在行政法中的引导性作用。

一、信赖保护原则的概述

(一)信赖保护原则的概念

信赖保护原则本来是德国行政法上的基本原则,其理论基础是德国宪法的法治国原则、议会民主原则和保障人民主权原则。而在我国的行政法理论中,它来源于法的安定性原则与民法上的诚实信用原则,是这两个原则被移植到现代行政法中而形成的行政管理的重要原则。关于信赖保护原则的概念,各个学者众说纷纭,有的学者认为,信赖保护原则的基本含义是政府对自己作出的行为或承诺应守信用,不得随意安更,不得反复无常。还有的学者认为,信赖保护原则是指当行政相对人对收益性行政行为形成值得保护的信赖时,行政主体不得随意撤销或者废止该行为,否则必须合理补偿行政相对人信赖该行为有效存续而获得的利益。综合上述的观点,究其根本,信赖保护原则是基于社会大众对于行政主体的信任,是关于行政主体的公信力,是大众对于行政主体作出行政行为的信服度。毕竟只有建立了人民大众对于行政机关的信任,才能更好的将行政管理工作高效合理的进行下去。

信赖保护原则不仅仅是局限于行政机关所作的行政行为的稳定性、不可随意变更性,还有另外一方面对于未依法变更上述特性,应对其行政行为所造成行政相对人的合法利益进行补偿。当然这仅仅是行政法学理论研究的结果,在第一方面,行政机关对于相对人而言,是属于权力的代名词,行政管理的权力得到实施时,相对人在权力的作用下,相信并且按照行政行为的方向做出最符合政策法规的、最合理的行动。所以基于权力的属性,行政机关的行政行为不能朝令夕改,不能肆意改动,因为行对人基于对行政机关的信任,适时做出了合法、合理的行为,对于社会的生产生活已经产生了影响。所以行政行为在作出时要考虑其适时性,更要考虑其一定的超前性,如若不然,行政行为的效力就不能得到保障,它本就缺少的实践性就更不能得到保护了。

在对于违背信赖保护而导致相对人的合法利益的损失时,行政机关在做出变更、取消等决定时,要谨慎考虑相对人的利益考量,尽可能的避免情况的发生,就算情况必然发生,也要将利益的损失降到最低,尽可能挽回损失。对于非相对人的过错造成的损失,行政机关要给予赔偿。这是对于相对人既得利益的尊重和保护,也是对于相对人给予行政主体的信任的丧失的补偿和惩戒。对于双方的诚信度的建立,补偿制度是必不可少的,这也是必须的保障制度。

(二)与民法中誠实信用原则的关系

民法中有一个与行政法中的信赖保护原则相似的原则,即诚实信用原则。其在学界的概念也有众多的学说,但较多的学者认为诚信原则是对当事人利益的公平较量。在德国,信赖保护原则于20世纪50年代正式得以确立,在我国的行政法学发展时间也比较短。因为在三大法中行政法比民法、刑法的发展时间比较短,相应的理论研究基础也比较薄弱,一些研究还需借鉴民法和刑法的研究方法与成果,尤其是对于民法而言,两者的联系更为紧密,可以学习借鉴的部分更多。实际研究中,行政法学的很多理论研究都借鉴民法学的相关理论,信赖保护原则也可亦如此。法学者中对于诚信原则与信赖保护原则的关系研究也有两种不同的观点:一种学说是诚信原则包括信赖保护原则;二是信赖保护原则是独立的行政法基本原则。我更倾向于第二种的学说。虽然诚实信用原则与信赖保护原则有内容上的相似之处,甚至法律保留原则、法律优先原则、比例原则、信赖保护原则等皆源于诚信原则。endprint

但是,诚信原则与信赖保护原则分属于不同的法学学科,这就从根本上那个决定两者之间不能是包含的关系,两者之间的研究内容就会有根本的差别,诚信原则是调整的当事人之间的平等的信用关系,但是信赖保护原则调整的主要是相对人对行政机关的信赖。

所以在行政法中对于信赖保护原则的探索可以借鉴民法中对于诚信原则的研究,这是学科间的相互学习,但不是原样的照搬照抄。

二、信赖保护原则的现状分析

(一)法律层面规定的缺失

信赖保护原则的现状的尴尬,虽然有很多方面的原因,比如:研究时间较短、实践不够丰富、重视度不够,但我认为究其根本就是在我国的行政法学中仅仅把它认为是一项理论原则,没有具体的落实到法条中来;未履行该原则也没有相应的惩戒。仅仅是在行政许可法中有空空的法条:要求行政机关实施行政许可必须诚实信用,不得擅自改变已经生效的行政许可。法条的规定没有任何实质的对于信赖保护原则的责任规定和规范条款,这对于行政法的实施是会起到相反的作用的。因为行政主体的权利限定就在于在法律的约束,正所谓“法无禁止即自由”,圈里只有约束在法律的框架内,才会有法可依、有法必依、违法必究,才能真正保障公民的权利。基本原则的实施和應用只有渗透到具体的法条中,才能真正发挥其实际的作用,所以无法可依才是原则实施的首要问题。

另一方面,违法的责任追究不明确。法律的强制力不仅在于法条本身的规范效力,还有责任追责机制的健全与完善。两种机制的相辅相成才能实现法治的良好运行。法律之所以让人民遵守,除了主观的教育引导之外,更多的是国家强制力的保障。当违反信赖保护原则时,法律应明确其追责机制。如果没有相应的责任追究,法律就是一纸空谈,没有其约束力,就失去其真正的规范作用。只有明确追责机制才能使信赖保护原则深入人心,成为保障公民权利的一把利剑。法律只有运用到实践中来,才能赋予它真正的生命活力。才能督促行政主体做到言必行,行必果,让人信守之。

(二)行政主体诚信制度的欠缺

行政法中主体具有恒定性,一方必是行政主体;行政主体和行政相对人的地位不能互换,这是行政法的特性。行政是社会的支配机关之一,它的重要性域范围不断的扩大。行政就是按照高效便利的原则,区别与法院的那种繁重的、靡费的、冗长的诉讼程序而帮助和人民获得比较快捷的纷争的裁决。在行政案件的审判中,被告只能是行政主体。由此可以看出,行政法更多的是从行政主体的角度调整行政法律关系,是因行政权的授予、行使、监督作为调整对象。所以在信赖保护原则中,调整对象也要更多的侧重行政主体。

行政法的作用中有一条就是规范行政权,让权力在阳光下运行。相对人对于行政主体的信赖建立,不仅仅是行政主体的行政效率问题,还有民心所向和信服度的关键。这就要求行政主体的行政行为必须具有科学性、合理性、适时性,这也是人民对行政主体所建立的社会契约的满意性,因为社会公约就是,每个结合者以及它所有的一切权利已全部转让给整个集体了。但是现今的社会,出现了一系列的现实问题,决策的不科学性、盲目性;为私人利益,随意变更政策;决策的不透明性等等。这些问题导致了相对人对于行政主体的不信任,甚至解决矛盾的反式也不再是行政诉讼等合法手段,而是忍气吞声,甚至运用非法手段,这不再仅仅是对于作出行政行为的行政主体的不信任,而是对于整个行政主体的不信任,这就是整个行政主体的诚信制度欠缺所导致的。

在信赖保护原则中,也非所有事由都不能变更行政行为,只需依法进行,谨慎衡量并作出赔偿即可。这是程序正义的要求,程序正义是手段,追求实质的正义才是目的。但正义制度往往遭到滥用,就是这例外规定,使得诚信制度的规范运行漏洞百出。在行政主体撤销、废止或改变行政行为时,不能考虑利益衡量的均等,不能公开透明化,缺乏信赖利益与公共利益的衡量所需程序,随意使用该缘由;政务公开的不及时、不准确、不完善,公开工作做得不到位;补偿工作的拖延履行,甚至不履行。上述现象频频发生,使得合理的制度规范变成了逃脱的工具,严重妨碍了行政主体的诚信制度建构。

(三)行政相对人对行政主体的信赖丧失问题

虽然信赖保护制度的着重点在于规范行政权,保障行政相对人的合法权益,但是行政法中原则还是对相对人提出了要求。行政相对人在信赖保护原则中处于被保护的地位,虽然因为上诉的问题,相对人对于行政主体的信赖正在逐步丧失,但是与我们相对人的漠视也有着不可分割的关系。对于信赖利益受到侵害时,相对人不能通过合法的方式申诉自己的权利,而是选择隐忍,忍无可忍时就会采取恶意上访,被居心不良的人欺骗,更甚者会采取更加极端的危害公共安全和他人合法权利的行为,造成不可挽回的损失,不仅得不到救济,更会适得其反,使自己成为违法犯罪之人。这当然是行政主体的体制问题,但不可避免的也与我们自身有关。

三、 信赖保护制度的完善

(一)法律的明确规定

依法治国的要求是有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。首要就是有法可依,这是前提也是必要,所以信赖保护原则必须以法条的形式明确规定下来。并且只有法条明确了这一原则,才能体现行政法对诚信制度的重视,才能发挥诚信制度对于行政主体的规范作用。信赖保护原则进入法条中来,不仅仅是为了依法规范行政行为,使其运行的合乎法律;更重要的是,对于行政行为的合理性做出要求,既要合法又要合理,这也是行政法未来发展的方向。不仅规范了行政权;还制约了行政权的自由裁量。促使行政机关既在形式上依法行政,又是在实质上依法行政。这既体现了行政法的依法行政原则也体现了比例原则,更好的将这三项原则融会贯通。并且原则在条文上的确定,不仅局限于明确写于具体文中来,还要在相关条文的精神上也要体现,这也是原则的作用之一,贯穿于整个行政法学。

明确责任的追究机制,在法律中不能只仅仅规定行政主体的权利,更多的要规定其具体、明确的义务。在具体的执行环节,要明确其法定的程序和规范,对于违反法律的行政行为要明确处罚措施,追究行政主体的责任,实行责任终身制。这在实际的行政工作中已经开始实行,这是行政制度的重要改革,将对于以后的行政制度的发展起到重要的指导作用,对于权力的规制也是相当行之有效的。还有在行政法学中,相关法律条文要做到科学性和规律性,与实际相对一致性,真正使得信赖保护原则发挥其作用和功效。在社会的行为规范中,有多重标准,而法律是最低的行为准则,所以只有把好最后一道关卡,守好最后一道防线,才能真正起到法律的规范作用。endprint

(二) 行政主体诚信制度的建构

对于信赖保护原则,有一个首要的要求,就是行政行为的做出一定要把控全局,掌握客观规律,决策的作出必须带有适当超前性,这样就不会反复的变更行为,不损害行政行为的确定力和稳定性。要充分利用事物的规律性,把握其发展的规律。因为行政行为的频繁变更,会导致相对人对于行政主体信任度的下降,不利于决策的执行,影响效率和公信。只有当行政行为为相对人谋得了利益,人们才会对行政主体产生信赖,这也是个良性循环。

对于民诉中的建立失信被执行人名单,最高法院联合其他单位实施惩戒措施,使得许多的失信被执行人主动履行自己的义务。行政法中同样也可借鉴此政策,对于违反信赖保护原则的行政主体,也可建立一个诚信檔案,与其单位负责人等主要领导的政绩考核挂钩,对于行政人员的职称和公派学习和培训进行名额缩减,甚至可以限制其办公所用财政预算等等。迫使其积极主动履行自己的职责,维护自己的诚信度,提升自己的群众基础。这也是督促的手段,也是提高行政效率的方法,可谓一石二鸟之计。

对于信赖保护原则中的信赖利益与公共利益的衡量程序,要建立一个完善统一的标准,使得衡量的机制透明化、公开化、民主化。可以在行政主体衡量利益的同时,向社会征集意见,对于与信赖利益关系大的相对人召开座谈会的形式,主动听取他们的意见建议,积极商量减少利益损失的方法。具体行政行为的撤销必须受到限制。具体行政行为的废止应受到限制。在利益衡量之后,对于必须撤销、废止或变化的行政行为,要进行过程的公示,对利益受损人进行赔偿。规定赔偿期限,对于故意拖延赔偿或拒绝赔偿的行政主体,可以仿照上述的失信黑名单制度,对其进行联合惩戒。对于制度中的漏洞,及时进行弥补,全面保护行政相对人的合法权益。

(三)行政相对人对行政主体信赖的增强

在依法治国时代的发展下,人们也更多的开始注重自己的权利,维护自己的合法权益,这也是健全行政相对人对行政主体信赖的一大机遇。人们的主权意识增强,对于参与政府事务的积极性也越来越多,在自己的合法权益受到损害时,维权意识更加显著。并且网络化时代,信息的公开性,传播的速度之快使得人们能够获得越来越多的信息,学得更多的法律知识,维权途径也增多,相应的对于行政权的限制要求也越来越高。并且政务网络化对相对人信赖利益的保护也提出了更高要求,人们对于信赖保护原则也越来越了解、重视。相应的一系列现象的改善,使得人们对行政主体的监管途径越来越多,对于行政主体的权力运行越来越放心,对于行政行为的信赖也随之增长。这是行政主体和相对人共同努力的结果。

四、结语

信赖保护原则是行政法的一个重要原则,但并非国土产物,亦是民法诚实信用原则的演变,且在我国行政法的理论研究和具体的实践起步较晚。但在如今限制公权力,保障私权利的时代背景下,信赖保护原则必将得到应有的重视。在实际的运用中,要加强完善原则的制度构建,完善信赖保护原则在行政法学中的体系化、系统化,落实立法工作,建立诚信档案制度。在实际运行中虽然会出现曲折,但对于建立行政主体的形象和公信度是切实可行之策,也是依法治国和构建和谐社会的重要手段。

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