为弱势群体撑起“保护伞”

张正　于潇

摘 要 本文简要概述了弱势群体和法律援助制度的理论内涵，客观分析了我国法律援助制度的主要特征及其现状，并综合当前形势提出了改善法律援助现状的若干思路，以期改善和提升我国法律援助制度为弱势群体服务的质量和水平。

关键词 弱势群体 法律援助 服务现状 改善思路

作者简介：张正、于潇，中国人民公安大学。

中图分类号：D926 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.07.021

一、理论基础内涵

（一）弱势群体的特质

弱势群体是与强势群体相对共存的。作为一种普遍的社会现象，弱势群体在任一时代、任一情境下都是客观存在，学术界对其定义也给予了不同的关注。如法学界，弱势群体即代表着因维护自身权益时处于弱势地位的全部人群；而社会学则认为弱势群体是因个人原因致使行为受限，或是受到社会结构转型、经济体制改革及社会关系失调等外部因素等造成行为人对现实社会的不适应，从而导致生活困难、生存障碍等系列负面影响的群体。基于上述可知，每一学科领域都对弱势群体作出了不同角度的诠释。综合多面来看，笔者认为弱势群体是在社会层面、经济层面等都处于相对弱势的地位，且长期身处于社会、经济环境底层下的人群总和。

（二）法律援助的内涵

法律援助的根本宗旨即以社会公共利益为前提，为贯彻社会主义法治精神，保护广大弱势群体而制定的一项法律服务。广义而言，法律援助主要是指的政府为帮扶存在经济困难，或是特殊案件、特殊人群而提供的一种免费法律服务，通常是由政府指定專门的法律援助部门安排相关律师为涉案当事人提供法律指导。狭义而论，法律援助则指的是为因经济问题或是其他个人原因无法聘请律师的群体提供的一项公共法律服务。

二、我国法律援助制度的主要特征

（一）行为主体以国家为主

从法律援助的渊源上看，其制度的形成源于国外，最初由教会、慈善团体及私人律师发起，并不带有行政色彩，是一种由社会道义所引导、形成的制度；随之是社会发展，后期才逐步上升至国家层面，成为政府主导、带有公益性质的社会保障体系的重要组成。在我国，法律援助自其制度形成开始，行为的主导就是国家政府为主体，包括具体的实施和责任的承担都始终围绕国家政府而展开。

（二）援助对象多弱势群体

基于前文所述，法律援助的对象主要是当前社会中的弱势群体，包括经济困难无法聘请律师的涉案当事人、伤残人士，以及涉刑案件中可能被判处无期徒刑及以上刑法的犯罪嫌疑人。需要指出的是，为这类涉刑人员提供法律援助并非因其存在经济困难，而是因其个人权利在国家公权力面前，属于相对弱势的一方，故而也将其一并纳入了弱势群体援助范畴。

（三）援助形式较为全面化

目前，在我国法律援助的提供形式比较全面，涵盖了诉讼类和非诉类。即，不仅包括了刑事辩护、刑事代理，以及民事诉讼代理和行政诉讼代理，还涵盖了普通法律咨询、代为起草法律文书、开具公证证明等多项法律服务。

三、我国法律援助的现状概述

就当前现状而言，我国法律援助在实践中主要存在下述几个问题：

（一）法援工作发展存在不平衡性

我国版图辽阔，各地方的发展存在显著差异，所以法律援助制度的落实情况和试试效果也就自然有所差异。比如，各地方行政机关出于各自主观原因的考量，对法律援助机构的性质进行了不同设置，有的属于行政性质，有的属于事业性质，还有的属于差额拨款或自收自支性质，由此，在法援机构在不同单位属性的“驱使”下，办事风格、义务承担、责任履行等方面也就自然有所不同。还有部分地区甚至将法律援助的决定权，全权交予行政领导，是否提供援助全凭领导的重视程度，全无法律依据和保障。除上述外，法援发展的不平衡还表现在各地区提供法律援助的实施主体专业素养方面。目前提供法援的实施主体主要是律师、基层法律工作者。据统计，全国每年需要法律援助的案件约有两百万件，实际能得到法援的案件仅占其中五成。我国现有律师人数不到三十万人，而从事专职法律援助的律师不到两万人，所以，单凭专职律师很难满足庞大的受援需求。但在缺少激励机制、法援补贴极少等因素的影响下，鲜有社会律师愿意花费精力承办法院案件；其余基层法律工作者的专业素质参差不齐，基本无法利用自身资源为涉刑案件提供法律援助。由此可见，法援人力问题和法援需求问题之间的供求矛盾日趋突出。

（二）欠缺足额经费支撑

正所谓：“兵马未动，粮草先行”，经费充裕与否是任何一项工作顺利开展的基础保障。根据现行政策规定，法律援助既是政府保障人民合法权益的应尽责任，又是全社会和法律服务者应当关心的社会公益事业。如此模棱两可的性质定位，使得地方政府在针对法律援助进行经费拨款的预算中，存在较大随意性。同时，相关法律也没有就法援援助经费的承担、投入制定具体、可行的规定。虽然国务院出台的《法律援助条例》明确指出法律援助是政府责任，法援经费应以县级以上政府财政拨款为主、社会捐助为辅，但实践中，由于尚未建立相关法律援助最低资金保障制度，使得全国已成立法援机构的省份中，仅有极少数省份有落实专项拨款，而其中拨款直接受当地财政收入影响，因此大部分省份对法援的经费投入很少，最需要法律援助的经济欠发达地区甚至没有投入。此外，碍于法律援助机构的行政身份，很难向社会公开募集功经费，使得整体工作的开展只能靠法援实施主体的职业奉献精神和行业自律性来调整，但这一方面的能力实属有限，因此很大程度上制约了法律援助工作的有序开展。

（三）援助范围仍然有限

虽然目前相关法律援助的法律法规，对法援整体工作流程中的财政拨款、证明材料、费用减免、案件资料查询等问题进行了规定，但现实中，对于规定的执行和落实仍然存在一些负面问题。具体地说，首先是法律援助收费减免的局限。目前，对于法律援助服务收费的援助并未将减免、缓交法院的诉讼费用纳入，不利于受援人权益的全面充分保护和法律援助的全面顺利实施。其次是法援案件范围的局限。目前，能够提供法律援助的案件范围仅包括民事、行政案件的一小部分，以及可能判处无期徒刑及以上刑罚的涉刑案件。此外，法律援助对象还仅限于自然人，其他法人、组织等均不能成为受援助对象。由此，这就意味着上述案件类型以外的涉案当事人是难以得到法律援助的惠泽，而这种立法现状，很难真正满足当下社会法律援助的实际需求。endprint

四、改善我国法律援助现状的可行思路

（一）降低法援门槛，实现服务全覆盖

前文已述，法律援助的主要服务对象是弱势群体，而这类人员的文化水平普遍不高，对于法律援助政策、程序等毫无头绪，更不用说提交一系列申请文书。对此，行政主管部门及法律援助机构应协同合作，进一步简化法援申请手续。比如，在办理法律援助申请的当时，应一次性告知申请人所需资料或现缺资料，以减少反复提交资料而带来的不必要负担。又如，对于经济确实存在困难的人员，在其办理贫困证明的同时可根据具体案情和情况缓急而有所变通，进行同步审批手续，而不是非要等到贫困证明下发后再进行下一步审批，以此延误时效。

（二）开通便民通道，加快申请审批速度

即各地方行政主管部门及法律援助机构应切实履行《行政法》的基本原则，提高行政效能，尽可能地将每日受理申请于当天审批、当天指派和对接。尤其是涉及因公致残的农民工案件、人数众多的群体性维权案件，应当先行指派法律服务人员提供法律援助，事后再陆续补办相关审批手续。同时，各部门及法律机构还应进一步完善便民服务窗口，拓展基层服务网络，推进法律援助工作站点向城乡社区延伸。比如，可针对弱势群体开通“维权专线”，积极宣传法律知识，指导当地群众依法维权，引导群众依法表达合理诉求，以实现法律援助服务能够覆盖到每一需求群众的根本目标。

（三）加大经费投入，保障法援队伍稳定

法律援助是各地方政府的责任，也是其应尽义务。对此，地方政府应当采取多方措施，加大法律援助经费保障和支持力度，建立各级财政对于法律援助经费的最低保障制度。比如，市、县两级财政可将同级法律援助经费列入财政预算，为法律援助日常工作正常开展及业务拓展提供经费保障，确保法律援助获得稳定可靠足额的经费来源。同时，探索多渠道筹措法律援助经费，定期开展法律援助宣传，让更多人了解、认识法律援助的重要作用，争取尽可能多的社会资金，用于推动法律援助事业有序发展。此外，还要进一步提高法律援助案件的办案补贴标准。法律援助本就是由政府设立的法律援助机构为经济困难或特殊案件当事人提供法律服务的一项法律保障制度，其本质即政府“出钱”为民众“购买”法律服务的行为，而这种“购买”行为本就存在一定价值，虽不宜高于市场价，但也不应过分低于市场价。所以，应当制定承办法律援助案件最低补贴标准的指导意见，以保证律师的办案成本费用，从而督促律师队伍及基层法律工作者能够秉持更专业、更用心的态度对待法援案件。

（四）积极动员社会各界力量，加强法律援助资源整合

即，各地要加大对法律援助宣传，积极调动各地法律人才以夯实法律援助人力基础，以法律援助机构为中心，形成以社会律师、基层法律服务工作者等为主要提供者，其他社会团体及相关部门法律援助工作人员为辅助提供者的法律援助核心团队。同时，还可广泛吸收社会力量支持参与法律援助工作。比如，可聯系社会各界法律援助志愿者共同参与法律援助工作，由各地方行政主管部门牵头，带领地方社区、工会、共青团、妇联、残联、老龄委等社团法律援助工作站共同筹建基层法律援助小组，以此为更多存在经济困难、需要法律援助的人民群众提供各个方面的法律援助。

五、结语

随之我国《法律援助条例》、《关于完善法律援助制度的意见》等相关法律制度的颁布与实施，全国各地法律援助数量逐年攀升，法律援助机构工作压力亦日趋增大，由此也滋生出一些问题，亟待在工作中认真研究，加以解决，为维护社会和谐稳定和发展提供有力保障。

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