城市化背景下拆迁的困境与对策研究

刘姝莹　张瑾

摘 要 城市化背景下的房屋拆迁是改善人民生活的必经环节，但由于信息、机制、法律等原因，使拆迁问题成为困扰城市改造的“戈尔迪之结”。本文通过探讨城市化背景下拆迁工作面临的困境，从法律、制度等层面研究可行的对策，促使我国的拆迁工作体现制度的规范性、决策的科学性和法律的合理性。

关键词 城市化 房屋拆迁 补偿机制 拆迁听证

作者简介：刘姝莹，天津师范大学政治与行政学院行政管理专业2016级研究生，研究方向：公共行政学理论、公共部门人力资源开发；张瑾，天津师范大学政治与行政学院副教授，研究方向：公共行政学理论、公共治理、公共部门人力资源开发。

中图分类号：C912.8 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.07.104

城市建设需要不断对危旧房进行拆迁和改造，然而，由于我国目前拆迁法律及条例不完善、拆迁人员专业素质不高、部分官员与开发商利益勾结等原因，导致拆迁程序没有沿着科学化、制度化、法制化的路径前进，因此，如何突破拆迁困境成为当前城市化建设的重要议题。

一、城市化背景下拆迁工作的困境

城市化背景下的拆迁工作面临多重困境，包括拆迁人员与被拆迁户的信息不对称、拆迁补偿机制缺乏公正性、拆迁人员未履行依法办事程序等。

（一）拆迁人员与被拆迁户的信息不对称

拆迁人员和被拆迁户所掌握的信息往往是不对称的，为拆迁工作埋下了隐患。首先，体现在政策信息在政府与被拆迁户之间的双向传递过程中。被拆迁人不能及时、全面、准确的获得拆迁的相关法律法规、征地的合法程序等信息。由于缺乏顺畅的信息上传渠道，群众对于拆迁补偿等方面的要求和意见也未能及时有效地反馈到政府部门，造成部分拆迁户由于对政策的无知和误解而害怕拆迁。其次，体现在开发商和政府是权力信息的掌控者，有操控信息和优先使用信息的优势。开发商从申请拆迁到公布拆迁再到启动拆迁，整个过程体现出单方行使权力的特点，被拆迁人在拆迁协议中甚至没有获得商议的权力。被拆迁人也没有权力和能力去查验开发商申请拆迁的材料是否齐全、程序是否正当。有的开发商与房屋拆迁部门相互勾结现象严重，双方相互串通、共同侵蚀被拆迁人的权益，这种制度缺陷加剧了拆迁部门与被拆迁人的权力信息的非对称性。 信息的不对称为拆迁矛盾埋下了伏笔，同时也折射了我国拆迁信息公开系统亟待完善。

（二）拆迁补偿机制缺乏公正性

拆迁补偿机制缺乏公正性，是造成拆迁纠纷的重要因素，主要涉及政府定价与市场房价之间差距大、以及拆迁补偿机制不合理两个方面。

房屋拆迁补偿中政府规定的价格过低，与实际房屋价格之间形成鲜明对比。虽然拆迁条例中规定拆迁房屋的价值应该参照房地产市场评估价格而定，但是拆迁主体在拆迁补偿过程中却往往未按这条原则执行。拆迁房屋的补偿价格主要参照官方公布的最低补偿标准，远低于市场房价。政府定价不合理让经济较困难的被拆迁户得到的拆迁补偿不足以在本地买到满足相同生活需求的房屋，进一步加剧了贫困现象，进入恶性循环的怪圈。另一方面，拆迁补偿评估缺乏公正性，利益流向權力优势一方。拆迁部门在拆迁补偿评估中处于强势一方，拆迁主体总是利用各种技术方法降低补偿标准，节省拆迁相关费用，或者利用优势资源去侵害居民利益。 其次，拆迁补偿评估机构难以保持良好的职业操守。受委托的评估机构作为自身利益最大化的“经济人”，与委托人串通谋利，利用掌握的评估技术做不实评估，导致被拆迁人的利益进一步遭到损害。

（三）拆迁相关法律和政策不完善

城市房屋拆迁工作是涉及城市的规划与设计、土地的流转与使用、拆迁纠纷的调节与解决等一系列问题的系统工程，亟需法律法规来监控土地流转，维护被拆迁主体的合法利益，然而我国有关拆迁的法律法规还未进入成熟阶段。

我国的房屋拆迁相关法律法规和政策的内容存在诸多问题，主要体现在三个方面：一是拆迁法律法规和政策对房屋评估的规定过于笼统，如新《城市房屋拆迁管理条例》没有明确规定被拆迁房屋评估应当选用哪种估价方法，仅仅原则性的规定按照市场评估价格对拆迁房屋进行补偿，使得巨大的自由裁量权把握在评估机构手中。二是在评估中没有将拆迁补偿的合法原则和合理性有机结合。在进行拆迁估价时只遵循了合法原则，没有综合合理性，有的商业用房按居住房标准评估，抹杀了被拆迁房屋的真实收益，损害了房屋所有人的合法利益。三是现行的拆迁法律条文之间缺乏统一性。《城市房屋拆迁管理条例》与《房产法》存在范畴上的归属关系，前者归属于后者，使得违反土地法的争议要用房产法来解决，法律关系的交叉模糊影响拆迁纠纷裁判的公正性。因此，拆迁法律条文之间的相互冲突引发了诸多争议与矛盾。

（四）被拆迁户自身存在的问题加大了拆迁难度

拆迁是一件牵动各方利益主体的事件，它不仅涉及拆迁人员的素质，被拆迁户自身存在的问题也给拆迁增添了阻碍因素。

被拆迁人群中的大量经济困难人员容易成为钉子户。这些经济困难人员由于国家政策的调整和企业的升级改造失去工作，缺乏稳定的收入，使得他们在拆迁后没有充分的经济能力购置新的住房来保证原来的生活质量，成为“钉子户”的潜在群体。钉子户抵制拆迁有三方面原因：一是被拆迁人认为拆迁违反了公共利益至上的原则，二是被拆迁人认为补偿标准和方式与自己的要求差距大，三是被拆迁人希望通过拒绝拆迁来获得超额的补偿。这些原因既有理性方面的，也有非理性方面的，对于拆迁的原因不了解，以及拆迁标准缺乏权威文件的刚性规定引发了被拆迁人的博弈心理，加剧了拆迁的困难程度。近年来，由于拆迁政策变动较快造成一些被拆迁人希望通过拆迁获得超额补偿来改善生活。 部分被拆迁人在缺乏对拆迁信息充分了解的前提下主观的认为拆迁方获得了超额的利益，损害了自己的补偿份额，这种带有偏见的心理使得被拆迁户经常以保护私有产权为由，要求超额的补偿费用。有的被拆迁人采取联合抵制拆迁的方式，造成了不良的社会影响，妨碍了城市规划与城市交通。endprint

二、解决城市化背景下拆迁困境的对策

针对城市化背景下拆迁工作面临的困境，我国政府应加强对公民私有权的保护，完善拆迁条例和补偿机制，建立健全与拆迁听证制度，让法制和民主成为化解拆迁纠纷的润滑剂。

（一）完善拆迁法律，规范拆迁流程

要突破目前拆迁工作面临的困境，司法机关和立法机关必须充分发挥自身职能优势，立法机关应重视拆迁规则的制定，合理规定政府在拆迁中的职能定位。通过对《拆迁补偿安置协议》的草拟和审定，确保其条款内容的合法性，避免漫天要价或欺诈行为的发生。通过加强与司法审判机关的沟通，不断提高拆迁纠纷案件办理的水平。行政裁决机关应当与司法审判机关建立交流互动机制，建立信息化的平台来增进相互之间的沟通交流。使行政裁决机关能够及时全面的了解司法审判机关对拆迁案件办理的理念和价值导向，保证行政裁决的公正性。

我国目前的拆迁法律法规依然存在进一步改进的空间。首先，由于拆迁双方之间是民事法律关系，政府应该将重点放在调解双方民事利益冲突方面。其次，法律受理拆迁案件的程序应从方便居民诉讼的角度设计。法院应该按照拆迁事实，从程序环节过滤不必要的冲突，减少后期拆迁诉讼纠纷发生的可能性。再次，制定新的城市房屋拆迁法要格外重视合理原则，房屋拆迁必须坚持维护公共利益和合理补偿相结合的原则，进一步明晰不同拆迁类型的界限，避免在房屋评估和补偿过程中产生不公平现象。

（二）强化政府对公民私有财产权的保障

在拆迁中，政府的主要任务应该是加强对个人私有财产的保护，在法律体系中应将私有财产权和国家、集体的权力放在同等的法律地位。

政府应该把规范房屋补偿标准放在保护私有财产权的重要位置。拆迁补偿的费用应主要参照市场价格，考虑拆迁房屋的性质和实际收益。政府还应加大经济适用房和廉租房的建设，并严格审核申请人的条件，使政策的善意能够抵达最需要帮助的群体。 同时，政府应根据经济发展水平及时调整最低补偿标准，降低低收入群体购房的门槛。其次，政府部门应从拆迁程序公正的角度维护居民的私有财产权。我国的房屋拆迁应该贯彻执行“先协商对话，后决定拆迁方案；先补偿和安置，后付诸拆迁实施”的程序规定，政府不仅要从补偿方式和金额、搬迁时间和期限及安置标准和地点等方面保护被拆迁人的基本权利，同时要明确拆迁的最低标准、保障公众参与听证的权力。

（三）建立完善的城市规划和拆迁听证制度

建立完善的听证制度有利于增加拆迁工作的透明度、提高拆迁方案的科学性，使多方主体参与拆迁工作的进行，最大程度的减少利益冲突的发生。

让城市规划听证制度成为有效解决拆迁矛盾的预防机制。民众对自己生活区域的了解具有“米提斯”式的优势，城市规划应充分吸纳民众对于城市规划建设的合理意见。经过民主参与确定的城市规划反映了民意，政府部门按照听证后的政策规定履行拆迁规划和程序，可以减少拆迁争議和矛盾。其次，使拆迁补偿价格听证制度成为保障民众获得公平合理补偿的关键程序。让民众能够在房屋补偿标准的制定中有充分的发言权，同时引入第三方房屋价格评估机构，邀请相关专家学者参与听证会，增强房屋价格评估结果的可信度。最后，让强制拆迁听证制度成为保护居民人身财产权的有力保障。强制拆迁听证制度应当促使拆迁管理部门、纠纷利益主体、人大代表等多方人员共同参与听证会，听证内容应该涉及强制拆迁的根据和流程、补偿方式和价格、安置标准和地点等规定，避免盲目的违法强拆带来的不良社会后果。

（四）完善政府与被拆迁户的信息沟通与调节机制

建立拆迁信息交流平台，使民众在公开透明的信息环境下全面了解拆迁政策。在拆迁过程中，及时进行信息公示，将拆迁工作流程以及房屋丈量数据、补偿评估标准、房屋补偿结果和依据向被拆迁人公布，做到拆迁政策与补偿安置信息的公开，发挥民众和媒体的监督作用，接受被拆迁人的质疑和询问，通过权威信息的公开减少虚假信息的舆论压力。 市公安局、检察院、法院、纪检等部门也应对拆迁过程主动进行跟踪调查，及时通报政府拆迁中的不当作为，发挥媒体的信息公布和监督报道作用。建立完善的拆迁调节机制，政府应转变在房屋拆迁过程中的角色，改变大政府、小社会的理念，要充分发挥社会中介服务机构解决拆迁纠纷的作用。政府的主要职责是制定拆迁的政策法规、加大信息公开力度、完善拆迁纠纷调节机制等，真正发挥政府在拆迁工作中的服务功能。

综上所述，城市化背景下的拆迁工作存在多重困境，涉及拆迁人员、被拆迁户、房地产开发商、立法部门与司法部门等多方主体，我们应在了解拆迁困境背后的原因的基础上，不断完善拆迁法律法规、规范拆迁程序，强化政府依法保护被拆迁人的私有财产权的职能定位，继续改进拆迁补偿机制和听证制度，使我国城市化背景下的拆迁工作突破困境，促进城市化的健康有序发展。

注释：

温志强.城镇化背景下基于利益视域的群体性突发事件预警管理研究.管理世界.2014（2）.170-171.

温志强.公共危机管理资源配置机制的构建.经济管理.2011（7）.156-159.

刘德海、尹丽娟.基于情景分析的城市拆迁突发事件博弈均衡演化模型.管理评论.2012（5）.154-159.

温志强、郝雅立.走在光谱两端的中间：群体性事件预警的美学路径——来自“棱柱型社会”的启发.领导科学.2016（20）.4-6.

温志强.政府职能转变视域下的突发事件应急决策模式创新研究.管理世界.2016（5）.176-177.endprint