构建以创新资源为中心的国防科技工业新格局

李彦庆

习近平总书记在中央军民融合发展委员会第一次全体会议上强调，实施军民融合发展国家战略，要“加快形成全要素、多领域、高效益的军民融合深度发展格局，逐步构建军民一体化的国家战略体系和能力”。认真学习和深刻领会习总书记指示，全面审视和总结新中国成立以来国防科技工业发展的历程与经验，以未来较长时期经济社会发展的前瞻性远见，把握世界经济发展、科技创新、军事变革以及国际政治博弈的脉动，调动和重组起新的关键力量、调整若干不适应发展的生产关系，贯彻国家总体安全观，思考和构建面向未来的国家战略体系和能力，推动中华民族伟大复兴的进程，是一个重大的历史课题。

国家战略体系一般包括国家安全战略体系和国家发展战略体系，国家战略能力则是指国家组织、协调和运用国内外战略资源和力量，预防和应对各种重大威胁，维护和拓展国家利益的能力。军民一体化的国家战略体系和能力强调的是经济建设和国防建设全领域全过程贯彻军民融合发展理念，最终达到国家安全战略体系和国家发展战略体系的统一，以及维护军事安全能力和维护政治、经济、文化、科技、社会等各领域安全能力的统一。这是习近平总书记从国家战略最高层面对军民融合发展提出的最終目标和工作要求。国防科技工业承担着武器装备科研生产的重要任务，也是国家前沿科技创新的引领者，集维护安全与促进发展双重责任于一身，是军民融合发展的最重要领域，是构建军民一体化的国家战略体系和能力的天然主体。加快推进国防科技工业军民融合深度发展，构建中国特色先进国防科技工业体系，对于形成全要素、多领域、高效益的军民融合深度发展格局，构建军民一体化的国家战略体系和能力，具有重要意义。

中国特色先进国防科技工业体系是

军民一体化的国家战略体系和能力

的集中体现

传统的国防科技工业是围绕以军事安全为主的国家战略而形成的相对独立体系

中华人民共和国成立初期，国内外形势风云变幻、复杂难料。国际上，美苏争霸演变成世界范围内的“冷战”，民族解放运动风起云涌，局部战争不断。国内的安全形势也不容乐观，以美国为首的西方国家对我国实行了严重的封锁和威胁，与苏联的关系经历了由友好到分裂，国民党残余势力和土匪等反动分子不断袭击新生政权，台湾、西藏等边防局势紧张。国家整体上面临着帝国主义的严重军事威胁。尽管建国后国家百废待兴，面临着恢复和发展经济的重任，但是安全是发展的前提，保障国家军事安全成为当时国家战略的首要任务。1956年，中央军委确立了新中国第一个国防战略方针“积极防御、防敌突袭”，从1964年开始更是进入了“准备早打、大打、打核战争”的举国临战状态。在这样的背景下，为了尽快推进人民军队武器装备建设，保障国家安全紧迫需求，我国充分发挥社会主义国家集中力量办大事的制度优势，采取举国体制，快速建成了以武器装备最终产品为轴线，陆海空天电各类装备研制能力各自独立发展、自我配套的格局体系。“两弹一星”等国之重大利器研制成功并形成战斗力之后，我国真正确立了世界大国的地位。我国建设国防工业的成功经验体现了社会主义集中力量办大事的制度优越性，也是“军民团结如一人、试看天下谁能敌”精神气概下党领导建设独立自主新中国的创国之举，为保障国家安全、提高综合国力、推动科技发展，发挥了重大作用。

国家战略由以军事安全为主向军民一体化的国家战略体系和能力转变

20世纪90年代冷战结束以来，国际形势发生了天翻地覆的变化，传统的战争形态向高技术信息化战争演变，大国博弈从主要以单纯军事力量比拼向经济、政治、科技、文化等综合实力抗衡转变。2002年，美国提出新“三位一体”战略，将“灵活反应的基础设施”纳入国家战略威慑力量，国防工业作为一国战略威慑能力得到更广泛的认识和肯定。2014年，美国提出“第三次抵消”战略，把维护美国的技术优势作为打造对中国军事优势的关键，国防颠覆性技术成为构建战略新威慑的核心。加速变革当前基于传统军事行动、常规战争理论历久而成的国防科技工业能力格局，以适应新的要求成为历史必然。2014年，习近平总书记首次提出总体国家安全观，从政治、国土、军事、经济、文化、社会、科技、信息、生态、资源、核等11个方面构建国家安全体系。安全的基础是发展，总体国家安全观必然要以各领域的整体协调健康发展为基础，这正是军民融合发展的本质要求。总体国家安全和军民融合发展相辅相成，是安全与发展在最高层次最全面的统一，最终形成军民一体化的国家战略体系和能力。建设一支符合总体安全观要求、适应未来作战和军事/准军事行动的新质作战力量和保障力量，构建军民一体化的国家战略体系和能力，对国防科技工业提出了新要求。唯有进行较大的变革，才能实现长远的战略目标。

构建军民一体化国家战略体系和能力必须建立中国特色先进国防科技工业体系

如果说传统的国防科技工业是以军事安全为主的国家战略的支撑力量，那么中国特色先进国防科技工业体系就是军民一体化国家战略体系和能力的重要组成部分和支撑力量。中国特色先进国防科技工业体系是在坚持军工核心能力安全完整可控的前提下，突破传统军工边界，面向国民经济基础拓展国防能力布局，并随着科技进步和时代变迁不断调整完善的动态的“有限而无界”的新体系。这种体系要求国防科技工业贯彻总体国家安全观，坚决实施军民融合发展战略，充分发挥国家安全的物质和技术基础作用，由提供武器装备向核、太空、海洋、网络、科技以及经济社会等多个领域拓展，为“大安全、大防务”服务，支撑传统领域和新兴领域的国家安全建设，最终形成支撑国防军队建设、推动科学技术进步、服务经济社会发展“三位一体”的良性互动格局；本质上是要求通过军民融合深度发展，实现国防科技工业能力全要素、多领域、高效益的布局，在面对新情况、新需求、新挑战时快速实现科研生产能力的军民转换，支撑起军民一体化的国家战略体系和能力。因此，中国特色先进国防科技工业体系是军民一体化的国家战略体系和能力的物质基础，构建军民一体化的国家战略体系和能力必须建立中国特色先进国防科技工业体系。endprint

建设中国特色先进国防科技工业

体系要构建以创新资源为中心的

国防科技工业新格局

国防科技工业能力布局是建设国防科技工业体系的重要内容，不仅会长期影响武器装备的科研生产和国防建设的成效，还会影响实现国防现代化的步伐，进而影响整个国民经济的发展，因此，国防科技工业能力布局具有战略意义。

传统的国防科技工业能力布局以地理特征为主导

传统意义上的国防科技工业能力布局是指国防科技工业生产力诸要素的空间分布和组合方式，即以地理空间转移为主要内容的布局方式。从冷兵器时代到机械化时代，战争形态以地平面的兵力交锋和火力打击为主，摧毁基础设施和战略物资是战争中极其重要的手段，因此军工能力的地理空间布局和转移尤为重要。中华人民共和国成立以来，我国国防科技工业能力布局具有明显的地理空间特征，其中以1964年至1980年的“三线”建设最为典型。这种在地域范围上大规模的能力布局调整，是我国根据当时的国内外环境以及科技工业条件所作出的伟大的战略措施，对于建立和保护独立自主完整的国防科技工业体系具有不可磨灭的历史性作用。

以空间转移为主要内容的能力布局方式也暴露能力转换滞后、资源浪费等诸多问题。能力布局调整本质上是一种能力转换形式，而能力转换实际上又是人、财、物的转换。以地理空间转移为特征的能力布局思维是设定人、财、物的专用性，以地理优势换能力维持。这是一种最原始最简单的能力转换方式，并且从古代战争到“二战”都发挥着主要作用，甚至在现代战争中都具有重要意义。但是，在战争进入机械化信息化时代、经济单元以企业为主的新世纪，能力的空间转移意味着大量企业的搬迁、万吨物资的运输、基础设施的重建，所消耗的人力成本、资金成本巨大，效率极低。以我国“三线”建设为例，我国“三线”建设前后共经历了16年，完成了大部分核、航空、航天、船舶和战略武器能力以及一半以上常规武器能力的西部地区布局。进入20世纪八九十年代以后，随着大规模战争的风险降低，我国将工作重点转向经济建设，国防科技工业几乎立刻又面临着国家战略东移、国防经费缩减、技术设备换代的困境与挑战，军工企业进入长达20年的“低迷期与脱困期”。

先进的国防科技工业体系要以创新资源为中心进行能力布局

战争形态的变化影响国防科技工业能力布局。从冷兵器时代到机械化时代，战争形态以地平面的兵力交锋和火力打击为主，摧毁基础设施、战略物资和有生力量是取得战争胜利的主要手段，因此军工能力的地理空间布局和转移尤为重要。

如今的战争形态已转变为核威慑下的高技术信息化战争，未来还将进一步演化为有人和无人系统混合下的高技术智能化战争。战争形态发生了质的变化。武器装备日益远程化、精确化、智能化、隐身化、无人化，作战方式呈现以信息技术全面支撑、大数据管理为核心的陆、海、空、天、网络等多维空间交叉融合特征。“不战而屈人之兵”更加依赖除单纯军事力量之外的政治、经济、法律、文化、科技等各个领域以不同方式复合、重叠、交叉展开的持久而反复的较量。

对此，传统的国防科技工业能力布局已暴露出许多的不适应。国防科技工业内涵的扩大（比如生物武器、网电空间武器、无人系统、新能源、新材料、单兵可穿戴装备等）、传统武器体系的失效（如重型坦克、小型艦艇、防空火炮等应用减少）以及地理优势在国防科技工业能力维持中的作用快速弱化，这些都反映出传统能力布局的不适应。日益兴起的是包含了物质、人力、知识、资本等要素的新的资源，这些新资源最大的特点是富含创新动力、与时代科技和经济结合紧密，具有天然的军民一体化基础。建设中国特色的先进国防工业，要从军民融合发展的高度、以全国各领域具有创新活力、最有发展基础的资源进行能力布局。这种能力布局方式的思维是不限定人、财、物的专用性，而是将最有活力的生产力要素投入到最有可能创建新能力和战斗力的方向，即融合市场配置资源的引力和国家计划指南的推力，从而形成军民信息互通、资源共享、产品/服务分道的深度融合的局面。创新资源即为“水汽”，体制机制即为“天气”，新的能力布局要能够达到“翻手为云、覆手为雨”的效果。

这里的“资源”是一个宽泛的概念，包括了自然资源以及新型的人力资源（特别是包括具有科学家精神的企业家和具有企业家精神的科学家）、科技资源、信息资源等一切生产力要素资源，当然也包括地理特征。但资源的核心要义是“创新”，即要把资源的有效运用作为考量创新活力的关键因素。因此，以创新资源为中心的能力布局并不排除地理特征的作用，而是因为由高科技主导的现代战争形态中，地理因素的作用已经非常有限，而人的创造性因素上升为更为重要的方面。

科技进步为以创新资源为中心的能力布局提供了现实可能

科学技术的发展以及武器装备对科技的大规模应用使得军民界限愈渐模糊，为以创新资源为中心的国防科技工业能力布局创造了条件。从世界范围看，20世纪60年代以来，以信息技术群为龙头的航天技术群、新能源技术群、新材料技术群、生物技术群、海洋开发应用技术群等高新技术群在民用领域迅速发展，逐渐填平了民用技术与军用技术之间的鸿沟，直至引领军事技术的发展。从国内情况看，改革开放以来我国民用领域的科技和工业实力取得长足进展，特别是近十年来众多的高新技术特区、创业园区等，催生了一大批原创的技术和新的商业模式，在非传统国防科技工业领域发展出新兴国防科技，如无人机、水下机器人、新材料等等，恰恰是新质作战力量和保障力量建设急需且难以从传统国防科技工业能力体系中获得的。从创新资源的选择来讲，不仅可以从原有国防科技工业体系中取得，还能从更广泛的民用科技和工业基础中取得，使国防科技工业能力布局有了更加广阔的空间。因此，科学技术一方面改变了战争形态，是国防科技工业能力布局必须以资源优势为主导的主要引致因素；另一方面填平了军民间的技术沟壑，为以创新资源为中心的国防科技工业能力布局提供了现实可能。endprint

以创新资源为中心的能力布局具备源源不断的生命力和强大优势

与以地理空间转移为主要内容的能力布局方式相比，以创新资源为中心的能力布局具有源源不断的生命力和不可比拟的优势，能够应对未来任何形态的战争以及综合国力较量。

一是具备高效快速的能力转换优势。以创新资源为中心的国防科技工业能力布局是将国防和军队建设能力蕴含在整个国家的优势生产力之中，不再框定军工能力，不再依赖地理空间，能力转换不再是军工科研生产单位的地理空间转移，而是科研生产能力的用途转变。这不仅为武器装备提供了源源不断的供给能力，而且能够实现战时的战斗力快速生成以及平战转换。

二是能够持续保持武器装备的先进性。在过去相当长时期内，科学技术的重大突破都首先运用于军事领域，现在这一趋势正在发生变化，许多高新技术率先在民用领域得到突破和运用。据美国新安全研究中心最新一项调查研究，到2030年更多国防技术将来自民用领域而非军工行业，越来越多可能推动军队未来发展的关键技术来自民用企业。以创新资源为中心的能力布局能够保持武器装备科研生产能力与科学技术前沿的最紧密联系，能够迅速将新的科学技术消化吸收到武器装备科研生产中，不断提高技术水平、缩短研发周期。

三是具有强大的经济科技带动能力。以创新资源为中心的国防科技工业能力布局无疑是给优势资源增加了新的需求，即以武器装备发展为核心的国防建设需求。现代武器装备技术尖端、系统复杂、环境苛刻，对人才技能、设备设施、数据经验、管理能力以及产品质量、可靠性等要求极高，这对科学技术的发展形成了巨大的驱动和牵引作用。此外，武器装备庞大的产业链嵌入到国民经济中，是经济社会强劲的增长极。

构建以创新资源为中心的国防科技

工业格局需要坚决实施军民融合

发展国家战略

以创新资源为中心塑造国防科技工业新格局，就是要打破传统的国防科技工业边界和发展思维定式，实现国防能力和经济社会实力的一体化发展。这在我国当前的发展形势下，仍面临着许多跨部门、跨领域、跨区域的重大问题需要解决，要在党中央和中央军民融合发展委员会的坚强领导下，坚决实施军民融合发展国家战略，推动国防科技工业军民融合发展。

目前，多被诟病的行业封闭、军企内部配套、“军工四证”不衔接、军民标准不统一、军民信息不通畅、政策环境不公平等问题之所以难以系统解决，与始终未能解决国防科技工业调整改革方向这一大命题相关。不跳出原有能力布局的思维定式，不审视先进国防科技工业组成要素（生产力）和要素的内在要求（生产关系）的新变化，就难以系统性解决优势资源在先进国防科技工业能力建设中发挥中坚作用的问题。推動国防科技工业军民融合发展，塑造以创新资源为中心的国防科技工业新格局，率先要解决的就是明晰生产力要素的新构成和生产关系的新要求，在此基础上要重点“抓两头”。

一是改变政府管理模式，打破结构性壁垒，塑造更加开放的国防科技工业体系。以创新资源为中心的国防科技工业能力布局需要有更加开放的国防科技工业体系，吸纳全社会优势力量参与国防科技工业建设。当前以军工集团圈定国防科技工业能力范围的政府管理模式，在一定程度上鼓励了军工行业封闭和企业内部配套，构成了阻碍全社会优势力量参与国防建设、塑造以创新资源为中心的国防科技工业新格局的结构性壁垒。要改变这种管理模式，扩大管理范围，建立动态管理机制，将一批具有较强科技创新和商业模式创新能力、适应新时代发展的民口企事业单位纳入国防科技工业能力管理范畴，构筑以国家战略为导向、以创新资源为中心、以科学技术为牵引的动态、开放的国防科技工业新体系。

二是充分利用新技术，消除政策性障碍，构建公平顺畅高效的竞争环境。信息、标准、准入、财税、采购等诸多方面对民营力量尤其是民营企业的不平等对待构成了阻碍全社会优势力量参与国防建设的政策性障碍。需要发挥顶层统筹作用，协调军政各部门力量，理顺军民融合各方面政策关系，加强政策衔接，完善政策体系。在此基础上，要充分利用大数据、云计算等技术，建立军民一体的政务服务平台，整合资质办理、税务办理、招投标、知识产权、信息发布等各项政府职能，推动服务接口标准化与无缝对接，打造后台高度融合、前台高度便捷的政务服务体系，实现军民融合政务服务的集成管理和“一站到底”。

三是以创新资源为中心塑造国防科技工业新格局，建立中国特色先进国防科技工业体系，兹事体大，必须在法律法规严格约束下规范运行。要根据新形势、新任务、新要求，建立完善不同层面、不同领域的法律法规体系，按照“立、改、废”的原则，基于国家经济建设和国防建设的现实需要，尽快制定出台军民融合促进法、国防工业法、武器装备采购供应法、国民经济动员法、国防专利法等法律法规，为国防科技工业军民融合发展提供全方位的法律制度保障。

（责任编辑：罗志荣）endprint