检察机关在环境民事公益诉讼中的角色定位

谢朝阳

摘 要：关于检察机关提起环境民事公益诉讼的必要性和可行性，学界对此已经进行了足够的论说，且在司法实践中不乏成功范例。但现行法律并未规定检察机关有作为原告提起诉讼的资格。2015年，最高检发布了相关改革试点方案，以此为契机，在探讨检察机关角色定位的前提下，提出了一些设计建议。

关键词：环境公益诉讼；公益诉讼；检察机关

中图分类号：D9 文献标识码：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2017.36.054

1 问题的提出

2012年修订的《民事诉讼法》开启了我国公益诉讼制度的大门，但这只是一个开始，其并未对诉讼主体进行明细规定。随后，在2015年，《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称“解释”）摆脱了传统意义上的直接利害关系原则对环境民事公益诉讼原告资格的束缚，这使得检察机关在实体法层面上拥有了提起环境民事公益诉讼的依据，也标志着我国环境民事公益诉讼制度向前迈进的一大步。

检察机关的权能范围较广泛，这一特点将其从三权中分离出来，游离于立法权、司法权和行政权之外。党中央和最高检也先后都提出了探索建立检察机关提起公益诉讼制度。2015年5月，中央全面深化改革领导小组通过了《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》（以下简称“试点方案”），这为检察机关能够成为环境民事公益诉讼的当事人提供了可行的操作空间。我国《民事诉讼法》将民事公益诉讼的主体规定为法律规定的机关和组织，而相关的其他法律法规并未对此诉讼主体进行细化解释。也就是说，当前我国并未有明文赋予检察机关提起环境民事公益诉讼的权力，然而环境保护和司法现状的严峻形势又迫切需要检察机关的力量，且司法实践中不乏成功范例和经验。

由于无法可依，检察机关在环境公益诉讼的司法实践中不能准确把握自身的职能定位，相关的诉讼程序仍未出台。检察机关找准其在环境民事公益诉讼中的位置定位对于我国公益诉讼制度的构建而言是至关重要的一步。对检察机关提起环境民事公益诉讼时进行职能定位和规则建构，既是破解检察机关环境民事公益诉讼困境的需要，更是实践的需求。除非找准定位、认清角色，否则检察机关将很难在环境民事公益诉讼的大潮中展现其应有的价值与功能。

2 检察机关的角色定位

检察机关合理的角色定位有利于实现审判结果的公正，有利于实现法律所追求的公平正义。《解释》将检察机关定位为支持起诉者的角色。为了实现对环境公益的有力保护，《试点方案》将检察机关称为“公益诉讼人”。这样的定位易与检察机关的传统称谓相区分，更重要的是保持了检察机关职能的内在一致性。关于“公益诉讼人”，学界有不同的看法。有学者认为检察机关在环境民事公益诉讼中既是诉讼中的原告又担任法律监督者的角色，当然也存在不同的声音，他们认为检察机关在提起环境民事公益诉讼时只应担当诉讼当事人的角色，而不应该再承担法律监督的职能。之所以会产生这样的分歧是因为学者把检察机关的当事人角色和法律监督角色人为地割裂开来看，并没有认识到这两种角色其中的内在统一性。实际上，检察机关在参与环境民事公益诉讼的过程中从事法律监督的相关事务也是为了扮演好诉讼当事人这一角色，我们不应将两种看似矛盾实则内在统一的职能生硬地划分开来，检察机关作为诉讼中的原告只是其行使法律监督权力的一种表现形式。

关于检察机关在环境民事公益诉讼中的角色定位应阐述为填补性、辅助性的位置。首先，在环保事业中，行政机关自然应发挥更为积极的作用，只有苦于无其他有效手段时才能使用司法手段。此外，民事领域尊崇私法自治，公民和环保组织在环境保护方面更具有主动性和积极性。普通公民是环境公害的天然受害人，环保组织更是保护环境公益的集合体，二者都有强烈的意愿积极参与环境公益保护。较之检察机关，他们也更易发现环境损害。如果将环境公益的诉权只赋予检察机关，这必定会使得公民处于尴尬的观众席位。关键是，假如放任检察机关提起诉讼，这必将会造成宝贵司法资源的大量浪费，造成滥诉。

如何实现这种填补性、辅助性的角色定位呢？要严格遵守《试点方案》的规制，检察机关提起环境民事公益诉讼的范围不宜过大，要让检察机关的诉权最后介入环境公益诉讼。为此，要设置诉讼前置程序，这既有利于避免滥诉，也有利于更好地实现保护环境公益的目的。诉讼前置程序的设置并不意味着诉讼门槛的提高，它能够促使环境公益诉讼案件能够得到更加及时、高效率的解决。《试点方案》中规定，检察机关在起诉之前应依照程序督促或支持有关机关或组织提起诉讼。相关机关或组织应该在收到督促或者支持起诉意见书后，应该一个月内依法办理，并将处理情况及时书面回复检察机关。检察机关依法督促或支持相关行政机关或环保组织起诉后仍未提起诉讼，且环境公益遭受侵害的状态仍在持续的，检察机关可以主动提起环境民事公益诉讼。

诉讼前置程序的闪光点在于实现了环境民事公益诉讼中检察机关与其他诉讼主体之间的协调。首先，检察机关与环境保护组织之间的协调。为避免检察机关法律监督权力的滥用，我国《民事诉讼法》和《环境保护法》均明确赋予环境保护组织提起环境民事公益诉讼的权利，避免公权侵犯私权。这意味着检察机关要在穷尽法律监督手段后再提起环境民事公益诉讼。其次，检察机关与环境行政主管部门之间的协调。环境行政主管部门的法定职责是保护环境，因此，检察机关在起诉之前应当先依法督促环境行政主管部门履行其职责。当经过一定期限后，环境行政主管部门仍未履行职责时，检察机关方可提起诉讼。最后，檢察机关与受害人之间的协调。尽管检察机关是公益诉讼的当事人，但不能代表环境受害人对环境损害主张权利，其诉讼目的在于消除环境侵害行为对环境和生态造成破坏，维护环境公益。为有效防止检察机关对受害人处分权的侵犯，应该对检察机关的诉讼请求进行合理的限制。

3 检察机关启动诉讼程序的方式

检察机关提起环境公益诉讼的方式有多种，这些的多元化方式能够保证环境公益得到更全面的救济。endprint

3.1 支持起诉

支持起诉是指公民个人和环保组织有起诉的意愿，但因缺乏必要的诉讼经验或难以收集证据等原因而无法起诉时，检察机关为其提供支持和帮助。检察机关只是以支持的方式参与到诉讼中来，检察机关所支持的民事主体有权提起诉讼。支持起诉不仅包括提供物质、专业技能方面的帮助，还包括提供支持起诉书，以起到增强公民和社会组织起诉力度的作用。

3.2 督促起诉

检察机关的这种参与方式是指检察机关以检察建议等形式来督促怠于行使职责及不作为的环境行政主管部门积极发挥职能，保护正遭受侵害的环境公益。主管环境的相关行政部门如果在收到检察机关作出的检察建议之后的一定期限内没有起诉，那么该部门必须要用书面的形式向检察机关说明不起诉的理由，如果所给出的理由并不成立，检察机关可以要求该部门向法院诉讼或者作为自己当事人起诉。

3.3 直接起诉

在环境公益遭受严重损害而适格的原告主体却不存在或者经检察机关依法督促后适格原告主体仍不向有管辖权的法院起诉时，检察机关才应该依照法定程序直接提起环境民事公益诉讼。在这种直接起诉的情况下，检察机关扮演着当事人的角色，在诉讼中代表着环境公益。

3.4 刑事附带民事诉讼

检察机关在提起刑事案件的时候，可以针对案件中 有关侵害环境公益的犯罪行为代表社会环境公共利益而提起环境民事公益诉讼。不过，这种参与方式尚待立法加以明确。

检察机关启动环境民事公益诉讼的这些方式各有特征，因此我们需要弄清它们之间的关系。应该知道的是，在环境民事公益诉讼中，检察机关所肩负的监督职能始终贯穿在诉讼进程之中，这是为了保障法律的公平与正义得以实现。在这几种启动方式中，检察机关附带提起环境民事公益诉讼案件的方式与其他几种方式有着明显的区别、容易被人区分。当危害环境的行为发生后，明确的起诉主体可以依法与实施危害行为的一方达成和解协议，也可直接提起诉讼。符合支持起诉条件的，检察机关应当按程序进行支持。当检察机关发现无法确定适格原告的时候，检察机关可以督促相关的环境行政部门来启动诉讼程序；第四，只有在检察机关穷尽了其他方式之后，检察机关才能以当事人的身份直接提起环境民事公益诉讼。

4 相关建议

4.1 明确诉讼范围

相较于处于弱势的社会组织来说，检察机关更具有能力与涉事企业或行政机关就受侵害的环境公益在法庭上进行诉讼的较量。因此，对于涉案范围广、数额大等严重威胁侵害环境公益的民事行为或行政行为，检察机关必须在了解情况后及时主动地提起诉讼。除此之外，对于其他案情的案件，检察机关就是否提起环境民事公益诉讼享有自由裁量权。再则，检察机关还需要对案件进行形式审查，对于符合起诉条件的案件启动环境民事公益诉讼程序。

4.2 严格案件审查

法院在受理环境民事公益诉讼时，应严格审查相关条件：诉讼标的具有环境公益性；被诉主体应该是特定的，是使环境公益受到侵害的民事主体；检察机关已经诉前程序，只有经过诉前程序，检察机关才有权启动诉讼程序，诉前程序是启动公益诉讼的前提；环境公益遭受侵害的状态仍在继续；检察机关已掌握民事主体侵害环境公益的初步证据，当然，这些初步证据要以合法的方式取得；有明确的诉讼请求；受案法院有管辖权；其他提起诉讼的实质条件。

4.3 延长诉讼时效

《环境保护法》将环境损害赔偿的诉讼时效规定为三年，虽然这比法律规定的普通两年诉讼时效长，但对于环境公益诉讼案件来说，这三年的诉讼时效并不足够，仍需延长。环境公益诉讼的设置初衷是加强环境公益的保护，众所周知，生态环境一旦遭到侵害，便很难恢复原状，所以环境公益诉讼的诉讼时效应作延长。为此，我们可以把环境公益視为国家未授权给任何公民、法人经营管理的财产，这样的话，环境民事公益诉讼的诉讼时效不应受限制，以保证对国家、社会的环境公共权益的侵权行为在任何时候均能受到法律追究。

5 结语

我国宪法规定检察机关是国家监督机关，代表着国家和社会公共利益，找准检察机关在环境民事公益诉讼中的角色是建立我国公益诉讼制度的根本出发点，这有利于更长久有效地保护环境公益。不过，我们也要认识到，环境民事公益诉讼的启动并不能只依靠检察机关，社会组织和我们公民也可以是环境民事公益诉讼的原告，应该在知悉环境公益遭到侵害或威胁时积极提起诉讼。

参考文献

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