简政放权背景下政府“元治理”研究

李洪佳+沈亚平

摘要：党的十八届三中全会把简政放权作为我国政府下一步改革的目标。简政放权并不是说政府可以“一放了之”。政府仍应牢牢把控其核心价值，“元治理者”是简政放权背景下政府最适宜的角色。公共服务多元合作供给是深化简政放权改革的重要一招。公共服务多元合作供给打破了政府垄断供给公共服务的地位，但政府作为公共利益的代表仍应扮演公共服务多元合作供给中的“元治理者”的角色，主要表现为多元合作供给的激活者、协调者和责任者。元治理对政府的能力提出更高的要求。政府需要从完善人事制度、优化组织结构、健全激励机制、完善责任分担机制和建立责任追究机制等方面来提升元治理能力。

关键词：简政放权；元治理；职能转变；公共服务；合作供给

中图分类号：D630 文献标识码：A

文章编号：1008-7168（2017）06-0010-07

改革开放以来，随着国家情势的变化，我国先后进行了多次的行政体制改革。这些改革极大地提升了政府的管理理念、管理方式、组织结构和政府公信力。但是，这些改革并没有完全取得预期的效果。政府仍然存在着“全能政府”的管理理念。在职能方面，政府管了许多管不了、管不好、不该管的事。在社会管理方式方面，政府以权力和法律为主要手段进行社会管理。这种自上而下的单向式的管理方式已经不能适应多元化、复杂化社会的要求。它不仅抑制了社会的活力、增加了行政成本，而且也会导致腐败滋生。简政放权是解决这些矛盾和问题的有效手段。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（2013）明确指出，转变政府职能、进一步简政放权是我国政府下一步改革的目标。

任何组织为了能够在社会选择中生存必须保护其得到社会确认的核心价值。政府也不例外。核心价值代表了支撑组织运行的关键认知结果，是支持组织存在合理与合法性的基本理由。组织的功能与结构设计的基本原则就是要提倡和保护其核心价值，避免外部挑战和不确定性，同时沉淀成本使组织难以承受核心价值的重大变动。因此，简政放权改革并不是要求政府“一放了之”。政府仍应牢牢把控其核心价值。美国哈佛大学马克·莫尔认为就像私人部门管理者的核心任务是创造私人价值，政府的核心价值应该是创造公共价值[1]（p.12）。创造公共价值不仅要求政府能够更好地满足公民的需求，并对满足公民需求的效果承担责任，还要求政府能够以更加经济、效率和有效的方式来满足这些需求。因此为了能更多地、更好地创造公共价值，政府一方面需要整合市场和社会的力量从而更高效地服务社会，但另一方面为确保公共服务的伦理，还需要在社会治理体系中发挥主导作用，即“放开缰绳但并不失去控制权力”[2]。“元治理者”最适合这一背景下的政府職能要求。

一、元治理的兴起及含义

元治理概念是在与治理概念的联结和呼应中出现的[3]。治理是指各种公共的或私人的个人和机构管理共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程[4]（p.23）。西方政治学家和管理学家提出治理的概念，是因为他们发现无论是市场还是政府在资源的配置中都存在着失灵。“愈来愈多的人热衷于以治理机制来对付市场和国家的失灵。”[5]治理虽然在一定程度上可以弥补“政府失灵”和“市场失灵”，但也不是万能的。“治理的要点在于：目标定于谈判和反思的过程中，要通过谈判和反思加以调整。就这个意义而言，治理的失败可以理解成由于有关各方对原定目标是否仍然有效发生争议而未能重新界定目标所致。”[5]因此，无论是科层模式、市场模式还是治理模式都存在着“失灵”，都无法解决日益复杂化的社会问题。公共事务管理中一种“新的治理需求”产生了。这种新的治理模式要求不仅能够整合不同的治理模式，产生一种协同效应，还应能均衡不同模式间的矛盾，实现有效治理。正是在探索如何满足这种“新的治理需求”中，元治理应运而

生[6]。

自元治理诞生以来，不同的学者从不同的视角对其展开研究。概括起来主要有以约翰·库伊曼为代表的从系统理论的视角对元治理进行研究、以鲍勃·杰索普为代表的从国家理论的视角对元治理进行研究和以克林为代表的从管理的视角来研究元治理。库伊曼等人认为治理系统嵌入一个更高层次的系统中，并把元治理定义为“三阶治理”。所谓的一阶治理是指管理政策问题和政策机遇的具体方法。二阶治理是管理治理的制度体系。作为“三阶治理”的元治理则是指在管理治理的制度体系中调用规范的原则和要求。杰索普把元治理看作是资本主义国家在不同的治理模式中加以选择的权力、解决不同的治理机制的困境和潜在问题的权力并决定不同治理模式运行条件的权力。克林等人与杰索普的宏观研究视角不同，他们从微观管理的视角来研究元治理，并认为元治理主要关注公共管理者如何管理复杂的网络从而促进相互学习和信任的建立。虽然这三种研究视角各有各的侧重点，而且相互之间也不乏矛盾之处，但都把元治理看作是超越具体治理形式的更高层次的治理，是“治理的治理”（the Governance of Governance），并认为元治理作为一种反思性的高阶治理具有以下特征：一是生产和传播关于如何治理和被治理的支配性的规范和思想；二是在不同的治理机制之间或不同的治理机制的组合之间进行政治的、规范的和情景依赖性的选择；三是为了防止功能失调和实现特定的政治目标发展特定的机构治理形式。

元治理的目的是整合治理网络中既存的行为者、资源和认知，通过战略预测网络中的障碍和机遇，试图创造共同行动的条件。主要有四种治理策略：

网络设计、网络架构、网络管理、网络参与。网络设计指的是影响治理网络的范围、特点、组成和制度程序。网络设计要求元治理者在构建网络时更多地关注网络目标和创新能力。关注网络目标而不是政策方案有利于选择合适的网络成员。为了促进网络成员间有效的互动和决策制定过程，网络设计还要求元治理者要么单方面要么通过协商为治理网络设定一些重要阶段，从而使网络成员将注意力转向每一个阶段的绩效目标。此外，元治理者还应设计合理的合作和协商的程序来降低交易成本和减少因不确定性和缺少协调而产生的冲突；网络架构的目的在于通过间接的方式比如为治理网络设定政治目标、财政条件、法律基础和协商方法等来为治理网络成员的互动提供一个良好的舞台。元治理者应通过整合不同的治理网络成员的目标来架构整体网络的目标。元治理者还应重视网络成员间的相互依赖性从而促进他们之间的资源交换。如果网络成员的目标得到有效的整合，网络成员间的资源得以有效的流动，有效的政策得以形成和执行，元治理者还应使网络成员共享治理网络的收益从而为网络成员今后的合作打下基础。网络管理指的是通过有形的和无形的投入和资源来缓解治理网络成员间的紧张关系、解决冲突和降低交易成本。元治理者应通过为治理网络提供足够的支持和资源来降低交易成本并通过议程设置、仲裁、共同问题的解决等来减少网络成员间的冲突。元治理者还应基于网络成员间的合理的辩论和相互妥协来灵活调整治理网络的目的和手段。网络参与指的是致力于影响治理网络中的政策议程、备选方案的范围、决策制定的前提和协商的政策结果。元治理者虽然是众多的网络成员中的一员，但它作为“同辈中的长者”能够影响整体网络的运行。合作必须建立在一定的信任基础上的。元治理者还应通过建立网络成员间的信任关系来促进他们之间的持续合作。网络设计和网络架构适用于治理网络的初始阶段，即治理网络成员的选择和授权及确定网络成员互动的基本依据的阶段。当网络成员间出现了冲突、僵局，或者治理网络的结果不理想时，这时不仅需要对治理网络进行重新设计和架构，而且还需要通过网络管理和网络参与对治理网络进行调整。endprint

元治理相比其他治理模式具有一定的优势。一方面，它能够形成不同供给主体间的优势互补，形成“1+1>2”的效应；另一方面它又将政府放在治理的中心位置，有利于维护公共利益、实现民主价值。总之，元治理可以使治理网络更加有效和民主。很多学者在研究中都证明了元治理的有效性。艾瑞克汉斯·克林、布拉姆·斯坦和居里安·艾德伦波斯对荷兰的参与环境保护的主体进行的问卷调查证明元治理和环境保护绩效之间是一种正相关关系，元治理是实现环境保护目标的重要影响因素[7] 。居里安·艾德伦波斯和艾瑞克汉斯·克林通过比较六个相互作用的决策制定案例也证明了元治理的重要作用，“通过对六个案例的比较分析，我们发现好的过程管理对于决策制定过程的成功起到非常重要的作用”[8]。丹尼拉·克里斯托夫利认为网络供给要想取得好的绩效，应由一个元治理者来监督规则和程序的执行情况，元治理者的技能会影响网络的绩效，在某些情况下，它甚至比网络结构和机制的作用更大[9]。

二、公共服务多元合作供给中的政府元治理者角色

服务型政府的提出使得我国政府更加注重公共服务的供给，并把多主体合作供给作为提供公共服务的有效模式。公共服务多元合作供给是政府深化简政放权改革的重要举措。它打破了传统的政府垄断供给公共服务的模式，主张各方供给主体在提供公共服务的过程中优势互补、扬长避短，从而能够产生合作的协同效应。

虽然公共服务的多元合作供给可以产生协同效应，但是不同主体间的合作并不能够轻易地实现。供给主体间的合作受到他们之间的相互依赖关系与目标利益差异化之间的张力的困扰。尽管供给主体在相互作用的过程中形成的规范能够在一定程度上缓解这种张力，但张力的彻底解决需要有一个管理者来协调不同供给主体间的行为，从而促进不同供给主体之间的有效合作。这个管理者可以是政府也可以是私人部门。但因政府在合作的过程中掌握着一些独一无二的资源，因此这个管理者的角色通常是由政府来扮演。政府虽然是合作供给的管理者，但并不意味着它拥有对其他供给主体发号施令的权力，只是赋予它在提供公共服务的过程中协调不同供给主体目标的权力和为不同供给主体间的合作提供制度规范的权力。这种管理不同于政府的公共管理也不同于政府的内部管理，而是一種 “元治理”。这种元治理包括制度的和战略的内容。政府不仅需要为不同主体间的合作和协调提供各种制度保障，还应在战略上协调不同的供给主体来制定共同的目标。

宁波市海曙区政府是政府简政放权、元治理者角色的典型。为了解决日益突出的公共服务供需之间的矛盾，海曙区政府于2001年建立了“81890”公共服务平台，其来自于宁波话“拨一拨就灵”的谐音。政府通过公共服务平台进行了多种服务资源的整合。政府不再限于直接生产公共服务，而是通过搭建平台将企业和社会组织也纳入公共服务的供给（参见图1）。在这一过程中，政府元治理者的角色定位主要表现在以下几个方面。

（一）公共服务多元合作供给的激活者

在“81890”公共服务平台中，政府通过短信、网站和电话等为政府、企业、公民搭建了沟通的桥梁，使公民的公共服务需求与政府的公共服务资源、市场的家庭性服务资源及社会的志愿性服务资源实现了无缝对接。政府还通过建立和拓展志愿者协会，主动培育社会组织，整合社会资源，有效引导社会组织参与公共服务的供给，从而打破政府供给公共服务的垄断局面，形成不同主体间相互合作供给的局面。“整个网络只能与其最弱的组成部分一样强。”[10]（p.117）因此供给主体的选择就成为影响合作供给绩效的重要因素。政府作为合作供给的管理者可利用其地位权威和公正中立的形象有效地选择必要的供给主体。供给主体的选择需要政府评估和分析潜在的供给主体的技能，从而能够有效识别并整合对于实现合作供给目标至关重要的人力和资源。如果供给主体的选择是基于对潜在供给主体的正确评估和识别的基础上的，而且这些潜在的供给主体愿意为了整体目标而努力，那么公共服务供给网络的绩效会比较理想。但供给主体的选择并不是一劳永逸的。如果政府发现某些供给主体不适合该供给网络，不管该供给网络是否已经开始运行，政府都可以开除他们并重新选择新的供给主体。

（二）公共服务多元合作供给的协调者

公共服务多元合作供给的绩效不仅取决于单个的供给主体的服务供给绩效，还有赖于不同供给主体间相互协调和整合的程度。如果公共服务合作供给的单个主体供给效率低下，那么合作供给的绩效肯定不尽如人意。这一点是毋庸置疑的。但人们往往忽视了它的对立面，即使所有的供给主体运转高效，如果他们之间缺少协调与配合，合作供给的绩效仍然不会令人满意。明确的供给目标能指引不同供给主体的行为导向供给目标。但要让所有的供给主体都认可整体目标并不是一件容易的事情。公共服务的合作供给其实就是不同供给主体间的相互博弈。他们有不同的目标和利益诉求。因此为了使不同的主体间开展有效的合作，海曙区政府应为不同的供给主体提供一个相互协调的平台。一方面整合了市、区两级政府及其职能部门，市民只要联系81890就可以将自己的需求传递给相关的职能部门，防止不同的部门间相互推诿；另一方面通过整合辖区内56个党政部门，提高为企业服务的水平。辖区内的企业只需拨打81890，就会将发展过程中遇到的问题传递给相关的部门，相关的部门会主动与企业联系并帮助其解决问题。

（三）公共服务多元合作供给的责任者

政府不能以公共服务合作供给作为借口来摆脱自己的责任。政府合法性要求政府必须代表并维护公共利益。政府在合作供给中不能将其责任也在一定程度上顺带“输出”了。政府应明确合作不能损害公共利益，以创造公共价值为目标，清楚地界定合作的范围和内容，并建立必要的监督和控制机制。有效的控制对于确保实现预期结果具有重要的作用。无论是从法律还是实际需要看，政府都不能推脱其作为责任的最终承担者的角色。海曙区政府为了防止家政企业追求部门利益而牺牲公共利益，对家政企业进行了规范化管理。海曙区政府一方面建立了家政协会的自治制度，通过协会管理的形式实行家政企业的自我约束、自我监督和自我管理；另一方面还建立了质量监控制度，对家政企业的服务质量、收费情况和服务态度等进行监控，对服务质量好的企业向社会推荐，对质量差的企业则实施处罚。通过对企业的规范化管理，政府扮演了公共服务合作供给的责任者。endprint

三、简政放权背景下提升政府元治理能力的路径

元治理对政府能力提出更高的要求。政府应从其组织结构设计、人事制度和机制保障等方面入手来提高其元治理能力。

（一）优化组织结构

政府应优化自身的组织结构，拆除等级制政府中非常盛行的条状壁垒，使各机构之间能够充分地分享信息。一个以公众需要为目的、关注民主价值和公共利益的整体性政府是政府元治理的前提。单靠政府与社会网络互动的服务外包并不能解决公共服务供给的全部问题，“当一个刻板而又封闭的政府官僚结构与一个私人公司签订一份服务合同的时候，公民仍然是通过一条狭长孤立的渠道接受服务”[11]（p.5）。一方面，政府应打破以往的不同层级政府间的“职责同构”现象，合理划分各级政府的职责和权限，既要保证上级的有效控制，又不会损害下级的积极性；另一方面，政府在横向上应围绕结果而不是职能进行组织，建立扁平化的组织结构，“使职能永远处于流动状态”[12]（p.52）。围绕结果进行组织改变了传统的按职能划分所导致的过于强化部门之间的界限的弊端，使得各个部门超越部门利益，面向整个过程和整体利益。

（二）完善人事制度

正如詹姆士·Q·威尔逊指出的那样，政府机构的结构不是影响其员工行为的最主要的因素。正相反，员工会对机构的制度、他们的上级和同事，以及正式、非正式的激励制度，乃至他们置身于其中的特殊工作环境、文化和工作的态度、规范快速地做出反应[13]（p.72）。因此政府元治理能力的提升需要政府工作人员具有更高的能力。“当网络管理涉及多个利益相关者时，网络供给要想取得好的绩效，应由一个网络管理者来监督规则和程序的执行情况，网络管理者的技能会影响网络的绩效，在某些情况下，它甚至比网络结构和机制的作用更大。”[9]元治理者的能力主要有两种：培育网络的能力和启动网络的能力。前者认为元治理者应扮演好推动者和协调者的角色，从而能够缓解网络成员间的关系并建立网络成员对共同使命和目标的承诺；后者认为元治理者应扮演领导者的角色，建立一个大家都认可的使命并采取策略来实现这一使命。因此政府必须改变他们录用、培训和考核及奖励员工的传统人事制度，各种岗位说明和政策也一定要支持这样的变革，从而建立一支高素质的公务员队伍，以战胜元治理所面临的各种棘手问题。

（三）健全激励机制

激励机制能够激励公共服务的供给者调整产品和服务的结构来满足不确定的需求，能鼓励供给主体选择最好的路径和解决冲突的方法来完成复杂的任务，并能整合和充分发挥人力资本的效能来实现公共利益。此外，激励机制还能防止不同主体的投机行为。健全激励机制应遵循一定的原则。为了防止搭便车行为的存在，激励机制应该与结果而不是主体的活动挂钩。“公共部门和私人部门之间存在一种新的合作方式。它需要网络各方进行思维转换，以一种完全不同的方式分享责任和风险，由此也要求一种不同的合作方式。”[11]（p.114）激励机制还应使不同主体在合作的过程中能够获得绩效担保。公共服务与其他服务不同，它不是以盈利为目的的，因此，它的供需关系不能通过价格来决定。为了维护公众的利益，合作者的利润水平会被控制在实际成本的某个区间范围内。与政府对于其他主体利润的限制相对应，政府应通过承诺足够的需求稳定性来减少合作者的风险。

（四）完善责任分担机制

政府元治理能力的提升需要明确责任的承担主体。政府应明确合作不能损害公共利益，以共同创造价值为目标，尽量清楚地界定授权的范围和内容，在确定不同主体平等地位的同时，建立必要的监督和控制机制。其他的主体需要树立社会责任意识，自觉认同公共服务的目标并将其内化为自己的行为和目标。通过明确不同主体的责任可以避免相互推诿的现象并使他们之间优势互补，从而能够保证公共利益。如果责任分担不合理，让非政府主体承担了他们无法承担的责任，由于他们缺乏承担该种责任的能力，必然会降低合作的效果。完善责任分担机制的最佳思路是扬长避短、优势互补，使得不同的主体有能力来承担其应承担的责任。

（五）建立责任追究机制

政府的元治理应建立有效的责任追究和权利救济机制。虽然政府作为公共利益的代表应扮演公共服务供给的最终责任者的角色，但这并不是说其他主体就不需要承担责任。世界银行2004年发布的发展报告《让服务惠及穷人》的將公共服务供给的责任分为长线责任和短线责任。所谓的长线责任是指作为公共服务消费者的公众通过向国家表达自己的需求和国家通过契约来约束公共服务供给者使其提供的服务符合公众的要求。短线责任主要发生在公共服务的提供者与公众之间，让公众直接监督服务提供的情况及服务供给者的表现。简言之，长线责任是公众向政府追究责任，政府通过合同关系再向服务的提供者追究责任的机制；短信责任是公众直接向服务的提供者追究责任的机制。因此，当公众所获得的公共服务的质量低下或者不能很好地满足需求时，公众可以追究服务提供者的责任，也可以要求政府来承担责任，但如果服务的提供者没有承担责任的能力或者公众追诉行政责任时，政府则将承担相应的责任。这种风险分担的方式能够确保问责性的总体平衡和支持。如果公众不追究服务的直接供给者的责任而是选择直接向政府寻求救济，那么政府应该承担所有的责任，事后可以通过行使追偿权要求其他的供给主体承担相应的责任。

总之，简政放权是深化政府职能转变的重要一招。2013年新一届政府成立伊始就将削减、下放行政审批事项作为转变政府职能、推进行政体制改革的“先手棋”，并在实践探索中走出了从单一的行政审批削减、下放路径到简政放权、放管结合、优化服务“三位一体”的系统性革新路径。党的十九大报告中继续强调转变政府职能与深化简政放权。但是简政放权并不是说政府可以“一放了之”。尤其是随着我国社会的主要矛盾已经转变为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，政府更应牢牢把控其核心价值——公共价值。因此“元治理者”是简政放权背景下政府最适宜的角色。元治理要求政府在面对公共问题时，不是考虑如何向私人部门或社会组织发布标书或者如何指挥手下做得更好，而是应该考虑如何能够把endprint

所需要的各种资源集结在一起

尽可能充分完成任务。为了更好地扮好元治理的角色，一方面政府应该继续深化机构改革，统筹考虑各类机构设置，打破政府条块分割及地域、层级和部门限制，为政府审批流程再造与服务优化创造综合平台，另一方面政府还应构建有利于私人部门参与公共服务供给的制度，包括市场准入制度、完善产权制度、制定税收优惠制度等。简政放权还需要政府重新认识社会组织的价值，给予社会组织应该有的认同和足够的信任，以更开放、更宽容的态度来看待社会组织，使其获得更为宽松的发展环境。

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[责任编辑：刘琼莲]endprint