美国金融监管的再改革

中国银行纽约分行

随着2017年特朗普新政府形成，美国进入了监管的新时期，开启了对尚未完成的改革的再改革。截至目前，这次再改革的标志是国会众议院提出的《金融选择法案》，以及特朗普政府制定的核心原则及财政部根据该原则提交的建立创造经济机会的金融体系。在再改革的内容、程度和方式上，众议院与财政部两者既相同又有差异。

众议院的《金融选择法案》

法案主要条款。废除关于对系统重要性机构有序清偿的方案。将现有的对倒闭机构的清偿由联邦存款保险公司（FDIC）等监管机构处理的模式，改为按照《美国破产法》由司法系统处理。FDIC不得再为清偿程序提供流动性，也不再承担对清偿计划的审查职能。废除金融稳定监督委员会（FSOC）指定非银行金融机构和金融市场设施为系统重要性机构的职能。加大对金融机构欺诈和自我交易的处罚。废除《多德—弗兰克法案》有关限制或抑制资本形成的条款，包括废除关于禁止银行从事自有账户交易，限制向对冲基金、私募基金投资的沃尔克规则。重组金融消费保护局（CFPB），将其移出美联储系统，并更名为消费者法律执行局，取消其监督职能，负责执行《美国消费者保护法》。允许合格银行，即平均杠杆率（一级资本/全部资产比）至少为10%的机构不受资本和流动性要求制约，也不受大部分强化审慎标准，包括清偿计划、压力测试等制约。改革关于规则制定的程序，要求所有新监管规则的制定都必须充分证明其必要性，并作负面影响和成本/效益分析。

特朗普确定的核心原则

及财政部的具体建议

特朗普确定的核心原则

核心原则。赋权美国公民在市场上作出独立的财务决策和明智的选择，为退休储蓄和积累个人财富。禁止使用纳税人资金救助金融机构。通过更严谨的监管影响分析，强调系统性风险和市场失灵，如道德风险和信息不对称，以促进经济增长和培育充满活力的金融市场。使美国公司在国内外市场上对外国公司具有竞争力。增进美国在国际金融监管谈判和会议上的利益。促使金融监管有效、高效和有针对性。恢复联邦金融监管机构的公共问责制，并使联邦金融监管框架合理化。

将监管与核心原则“对齐”的重要意义。其一，打破经济低增长周期。美国正在经历第二次世界大战以来最缓慢的复苏。其二，打破经济低增长的关键是更好地满足消费者与企业的信贷需求。其三，维持市场流动性。银行资产负债表上流动资产数量和质量的提高，造成了银行用于支持做市活动的资产减少，导致市场流动性下降。其四，评估监管影响及负担。《多德—弗兰克法案》未能找到诱发金融危机的原因，却增加了新的监管负担。其五，防止再次使用纳税人的钱救助银行。

财政部报告的主要建议内容

基本建议内容。严格评估管理机构的任务，以及监管分割、重叠和重复状况，以改善监管效率和效力。调整金融体系，以有助于支持美国经济。通过减少不必要的规则复杂性来减轻监管负担。基本建议的核心内容是：提高监管效率，减轻银行监管负担，让金融监管在维持美国金融稳定的同时，更好发挥促进经济增长的功能。

监管框架和监管参与模式。建议扩大美国金融稳定监督委员会（FSOC）的法定权限，允许该委员会委任一名监管领导者，对各监管机构管辖权之间的重叠、冲突作出处理；改革FSOC，以进一步促进信息共享及监管机构之间的协调。

对于网络安全，联邦和州监管机构需建立跨机构的监管协调机制和检查流程。对董事会施加的集体要求进行审查，重新评估和调整董事会的总体期望，并恢复监管机构、董事会和管理层之间的平衡。联邦监管机构应遵循透明度和公共问责原则，对新的监管规则从事严格的成本/效益分析，并将结果公之于众，征询公众评估的方法。

生前遗嘱。将实行生前遗嘱银行的资产阈值提高到500亿美元以上，并建议FDIC不再参与生前遗嘱议程，并建议将生前遗嘱的更新周期改为每两年一次。

资本和流动性。根据风险和复杂性，将参与压力风险测试（DFAST）银行资产的阈值从100亿美元提高到500亿美元或以上。将DFAST压力情景从三个减少到两个，并降低测试频率。将实施综合资本资产评估CCAR银行的资产阈值提高到500亿美元以上，并改为每两年一次；不再以质量因素作为否决资本计划的唯一依据。将《多德—弗兰克法案》实施增强审慎监管标准（EPS）银行的资产阈值提高到500亿美元以上。美国的流动资金覆盖率（LCR）仅用于全球系统重要性机构，延迟采用净稳定融资比率（NSFR）。

社区金融机构。对资产少于100亿美元的银行或金融控股公司，应侧重于适当规模的资本要求，以帮助其资本形成，并鼓励新执照发放。探索对社区银行在实施《巴塞尔协议III》标准方法时豁免其基于风险的资本要求，并确定是否需要修正《多德—弗兰克法案》的《柯林斯修正案》。简化对所有社区金融机构的监管报告要求。

外国银行机构。建议在对外国银行机构应用增强的审慎监管（EPS）时，不再根据集团的全球合并资产，而是根据其在美国的风险状态，采用和美国银行控股公司同样的阈值。主张外国金融机构设立中间控股公司（IHC），以利于对其银行和非银行机构从事合并审慎监管。鼓励外国对美国金融市场的投资，增加对美国的信贷。建议将对外国银行中间控股公司实施资本充足综合评估的资产阈值提高到500亿美元以上，与实施增强审慎标准的阈值对齐。

沃尔克规则。具体建议：对资产为100亿美元或更少的银行，豁免沃尔克规则。对资产超过100亿美元，但不受市场风险资本规则约束的银行，豁免沃尔克规则中有关自有交易的限制。资本充足的银行减轻了自有交易风险，可自由选择退出沃尔克规则，但仍受制于对交易者制定的法规及持续监督考察。简化关于自有交易的定义，评估是否从自有交易定义中消除对交易目的的考核，让银行更容易地对冲风险和从事做市活动。

消费者金融保护局（CFPB）。消费者金融保护局的结构和过度宽泛的监管权力导致了滥用监管的过激行为，其规则的制定和执法方法也阻碍了消费者使用信用和银行创新。因此建议对消费者金融保护局进行结构性和程序性变更，包括允许总统撤换消费者金融保护局主管；或将消费者金融保护局重组为独立的多成员委员会或董事会。通过国会年度拨款程序为消费者金融保护局提供资金，并由行政管理和预算局（OMB）派发。废除消费者金融保护局的监督权限，将其对银行的监管权转交审慎监管机构，将其对非银行的监管权返回各州监管机构。更明确地界定消费者金融保护局对“不公平、欺骗或滥用行为和惯例”标准的解释，并且只有在被监管者得到合理通知的情况下，才可实施财务制裁。

《金融选择法案》和财政部

建议的比较

主要内容比较。二者相同的核心主张和建议：一是都主张维持足够充足的资本水平。二是都支持大幅削减消费者金融保护局的监管权限，并且都主张通过加强国会权力，来强化对CFPB的监督。三是都主张简化对社区银行的监管。四是都要求监管者对以后新的监管建议做成本/收益分析。

二者不同的核心主张和建议：主张对沃尔克规则作重大修改而非完全废除。未触及《多德—弗兰克法案》中关于有序清偿的程序，拟于以后单独对总统报告。未提出限制金融稳定监督委员会指定非银行金融机构及金融市场设施为系统重要性金融机构的权力，相反主张扩大其作为监管領导者的权力。保留而非撤销金融研究办公室（OFR），但将之置于财政部管辖之下。

可行性比较。《金融选择法案》被参议院通过的可能性较小，其结果可能形成修正法案，由参议院通过，成为法律。而财政部建议的改革方案实施的可行性和可能性更大。根据是：

其一，它并非彻底推翻金融危机以来的监管改革，也不主张废除或替代《多德—弗兰克法案》，而主要是在现有法规监管基础上对其调整纠偏。建议内容因此也更温和，更多是改良和微调色彩，相应地其可能遭到的立法和行政阻力会更小。

其二，建议的80%是对监管政策、规则和指导制定，以及执法中机构间协调方面的改革，不需经由国会立法程序改变法律，可经由联邦政府行政渠道，由各监管机构实施。特朗普已逐步对各监管机构进行人事布局，包括任命美国通货监理局（OCC）和美国证券交易委员会（SEC）等机构主管，正是为贯彻其改革方案做准备。美国的主要监管机构也已明确表示支持建议的某些内容。