我国留学回国人员创新创业政策分析

王舒+俞贺楠

近年来，我国高度重视留学人员回国服务工作。截至2016年年底，我国留学回国人员总数达265.11万人，其中，2016年留学回国人员43.25万人，出国留学完成学业后选择回国发展的留学人员比率由2012年的72.38%增长到2016年的82.23%；省部共建的留学人员创业园49家，全国留学人员创业园347家，入园企业超过2.7万家，7.9万名留学人员在园创业，形成了新中国成立以来最大规模的留学人才“归国潮”，我国对海外人才吸引力显示出强大的“人才磁铁”效应。

一、国家层面政策及特点

早在1986年，国务院就出台了《批转国家教育委员会〈关于出国留学人员工作的若干暂行规定〉的通知》（国发〔1986〕107号）。2000年，原人事部出台《关于印发〈关于鼓励海外高层次留学人才回国工作的意见〉的通知》（人发〔2000〕63号），明确提出，“有组织、有计划地吸引海外高层次留学人才回国工作，对提高我国金融机构、高等院校、科研院所、国有大型企业的国际竞争力，适应加入世界贸易组织的需要，加强技术创新，发展高科技，实现产业化，建设一支富有创新能力的高素质人才队伍，具有十分重要的意义。”

2001年，原人事部等五部委出台的《关于印发〈关于鼓励海外留学人员以多种形式为国服务的若干意见〉的通知》（人发〔2001〕49号），指出：“鼓励海外留学人员以专利、专有技术、科研成果等在国内进行转化、入股，创办企业；或以专有知识、技能、信息等开办专业性咨询公司；可以自有资金或引进资金在国内投资。”同年，原人事部出台《关于印发〈留学人员创业园管理办法〉》（人发〔2001〕7号），提出建立留学人员创业园的必备条件，并加强对留学人员创业园的领导和管理。

2005年，《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》（国发〔2005〕3号）指出：“进一步落实国家就业和再就业政策，加大对自主创业的政策扶持，鼓励归国留学生等各类人员创办小企业，开发新岗位，以创业促就业。”

2008年，为贯彻落实《中央人才工作协调小组关于实施海外高层次人才引进计划的意见》（中办发〔2008〕25号），组织实施“千人计划”，中组部制定实施《引进海外高层次人才暂行办法》（中组发〔2008〕28号），进一步明确“千人计划”围绕国家发展战略目标，从2008年开始，用5～10年时间，引进并有重点地支持2000名左右海外高层次人才回国（来华）创新创业。

2009年，《关于印发〈实施中国留学人员回国创业启动支持计划意见〉的通知》（人社部发〔2009〕112号）明确：“对于经人力资源社会保障部审批确定的重点创业项目，一次性给予创业支持资金50万元；对于确定的优秀创业项目，一次性给予创业支持资金20万元。相关地方应给予相应配套资金支持。”

2011年，人力资源社会保障部出台《印发〈关于支持留学人员回国创业意见〉的通知》（人社部发〔2011〕23号），积极贯彻落实《国家中长期人才发展规划纲要（2010—2020年）》，加大海外留学人才引进工作力度，加强对留学人员回国创业的支持，提出“积极为留学人员回国创业提供政策支持”和“积极为留学人员回国创业营造良好环境”。

2016年，《關于印发“十三五”国家科技创新规划的通知》（国发〔2016〕43号）指出：“鼓励和支持来华留学生和在海外留学生以多种形式参与创新创业活动”。同年，中共中央出台《关于印发〈关于深化人才发展体制机制改革的意见〉的通知》（中发〔2016〕9号），中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强外国人永久居留服务管理的意见》。

以上政策均表明我国对留学回国人员创新创业的高度重视。总体上，国家层面针对留学回国人员创新创业方面的政策可以总结归纳为四个特点：第一，国家在相当长的一段时间内对海外留学人员回国创新创业持支持鼓励的态度，并出台大量政策文件进行引导。第二，为促进海外留学人员回国创新创业，我国先后制定多项优惠政策，从费用减免、程序简化、门槛降低等多个方面给予政策优惠。第三，对于海外留学人员回国创新创业的方向和形式，国家明确鼓励并支持在创新中创业，并鼓励取得更好的创业发展。第四，在取得进展的同时，还有许多亟待解决的问题。比如，引才政策开放度有待提高，服务体系需进一步完善，“高精尖缺”创新人才依然匮乏等。下一步将会健全公共服务体系，营造良好的创业创新环境，进一步降低门槛、落实待遇，增强留学回国人员的获得感。

二、典型地区政策及特点

尽管国家层面出台了很多关于留学回国人员创新创业方面的政策，但由于我国各地经济社会发展水平差异较大，因此，多个省（市、自治区）、甚至地级市（区）根据自身经济社会发展和地方特色，有针对性地制定了当地留学回国人员创新创业方面的政策。

2000年，北京市人民政府出台《关于印发〈北京市鼓励留学人员来京创业工作若干规定〉的通知》（京政发〔2000〕19号），提出给予留学归国人员居住保障、子女家属保障、经济优惠等政策。2009年，中共北京市委办公厅出台《印发〈关于实施北京海外人才聚集工程的意见〉的通知》（京办发〔2009〕11号），计划用5年至10年时间，引进千名海外高层次人才来京创业。同年，北京市人民政府出台《促进留学人员来京创业和工作暂行办法》（京政发〔2009〕14号），提出：“留学人员来京创办企业，可凭护照直接注册登记，注册资本金可按国家有关法律法规规定的最低标准执行。”京政发〔2000〕19号同时废止。

2005年，上海市人民政府出台《关于印发〈鼓励留学人员来上海工作和创业的若干规定〉的通知》（沪府发〔2005〕34号），提到留学归国人员创业产业园建设以及对留学归国人员的创业指导相关问题。2016年，上海市人民政府对2005年的政策进行了修订，并出台《关于印发修订后的〈鼓励留学人员来上海工作和创业的若干规定〉的通知》（沪府发〔2016〕8号），在留学人员创办企业或其他经济实体方面，明确“创业园区享受优惠政策”；同时，留学人员及其家属在沪生活也得到关注，明确“增设外籍人员子女学校”，也为外籍留学人员提供居留和出入境便利。endprint

2012年，广州市人民政府出台《广州市鼓励留学人员来穗工作规定》（广州市人民政府令第76号），明确“留学人员创业园区、为留学人员企业提供服务的中介机构，可以向市科技和信息化部门申请留学人员服务支撑体系建设资助，用于改善留学人员创业环境、提高为留学人员企业服务的质量。”2015年，广州市人力资源社会保障局、财政局、知识产权局出台《关于印发〈广州市留学人员来穗工作资助管理办法〉的通知》（穗人社发〔2015〕9号），明确“留学人员政府资助资金主要包括安家补助费、留学人员短期活动资助两部分。”

2000年，深圳市人民政府出台《关于鼓励出国留学人员来深创业的若干规定》（深府〔2000〕70号），从2000年起，市财政每年安排1000万元、科技三项经费每年安排2000万元，作为支持留学人员来深创业资金。该专项资金的主要用途：建立、完善市高新技术产业园区留学生创业园；对留学回国人员在科技开发、技术成果转化和产业化方面予以适当资金支持；对留学回国人员创办的高新技术企业给予贷款贴息。

由此可知，以“北上广深”为代表的一线城市，对于留学回国人员创新创业的政策不仅制定得比较早，而且还对相關政策及时修订并完善。此外，还有其他省市也较早出台政策吸引和鼓励留学回国人员到本地创新创业。比如，2009年天津新技术产业园区管理委员会出台《关于发布〈天津新技术产业园区鼓励海外高层次留学人员创新创业暂行办法〉的通知》（津园区管发〔2009〕1号），提出享受最高100平方米的3年“零房租”的优惠政策，即自入驻之日起3年内全额免除房租费用；享受税收优惠政策。再如，2000年哈尔滨市人民政府出台《关于印发〈哈尔滨市鼓励留学人员入创业园创业的若干规定〉的通知》（哈政发〔2000〕24号），明确提出相应的税收减免政策，“创业园从事高新技术成果转化的海外留学生在我省取得的工薪收入可视同境外收入，在计算个人所得税时，除减除规定费用外，适用国家有关附加减除费用的规定。” 又如，2003年广西壮族自治区北海市人民政府出台《关于印发〈北海市鼓励留学人员创业若干规定〉的通知》（北政发〔2003〕54号），明确留学归国创业人员在创业中有关股份认定的部分。

总体而言，全国范围内多个地区都先后出台了关于留学回国人员创新创业方面的地方性政策。很多省（市、自治区）以及地级市（区）制定的政策仅仅停留在提出“建立留学生创业产业园”，但是如何建立产业园、产业园的内部如何管理、资金保障具体如何落实等多方面尚未出台具体的规章制度，导致操作性不强。总结和归纳各地在留学回国人员创新创业方面政策的特点，包括以下五个方面：

第一，国内较为详细、完善的留学回国人员创新创业政策多数集中在沿海省份，但并没有实现统一和标准化，每个省甚至省内不同市（区）都有各自的文件。而内陆省份较少有明确、具体规定，相关政策更趋向于模板化，与当地经济社会实际紧密结合不够。

第二，关于留学回国人员创新创业政策的细节内容相对较少，在具体文件规定上也不尽相同。很多省份是在贯彻落实国家对于中小微企业的扶持政策时，仅仅提到了关于建立留学生创业园的相关问题；很多地方的留学生创业园挂牌较早，但是实际运行中与其他群体的创业园合署办公，挂多块牌子，甚至园区内留学回国人员寥寥无几，失去了当初建立留学生创业园的意义，对留学生归国创业指导和帮助不大。

第三，有些省份制定的优惠政策已经过时。我国近年来经济发展迅猛，沿海地区更是日新月异，这也给留学回国人员创新创业政策带来了新的挑战，只有跟上经济发展的步伐甚至有预测地看待未来经济发展，才能更好地应对。而现实中，一些省市的相关优惠政策仍停留在5年甚至10年以前，效果可想而知。以“北上广深”为代表的一线城市，对于留学回国人员创新创业的政策不仅制定得比较早，而且还及时进行修订完善，值得其他地区借鉴。

第四，有些省份出台的政策未考虑地区实际，缺乏地区特色。留学回国人员创新创业政策文件出台时，标准化参考很有必要，但是并不意味着全国各地统一为一个标准。由于各地经济社会发展水平存在较大差异，产业结构也不尽相同，对于留学回国人员创新创业的政策也应因地制宜。尤其是对于内陆城市而言，如果盲目地追随沿海经济发达地区，只会导致相关政策不切实际、难以落地和流于形式。

第五，对于留学回国人员创新创业的优惠政策本身来说，各地还应该进一步探索。目前，各地更多地关注于资本、人才等方面，而对于如何积极引导留学回国人员更有效地创业和选择更好的方向进行创业等这类软性服务还远远不够。留学回国人员反映的问题大多集中在对国内的情况还不够熟悉，如何帮助他们迅速熟悉国内经济环境、以环境为依托更好地创新创业都是各地政府在制定政策时需要重点关注的。

（作者简介：王舒，中国人民大学劳动人事学院，社会保障专业研究生；俞贺楠，中国劳动和社会保障科学研究院，副研究员、博士）endprint