构建我国深海海底资源勘探开发法律体系的思考

张梓太

摘要：我国于2016年2月公布了《中华人民共和国深海海底区域资源勘探开发法》，这是我国作为《联合国海洋法公约》缔约国承担该公约规定的深海海底区域资源勘探开发的相关国家义务的第一步，也是重要的一步。该法中的诸多条款都是较为原则性的规定，需要进一步细化落实。我国应遵循科学性、协调性、开放性原则，构建以该法为基石的深海海底资源勘探开发法律体系，对勘探开发许可证、海洋环境保护、资料汇交和利用、应急预案、深海公共平台建设等制度作进一步系统、具体的安排。这是我国履行国际义务、回应现实需求的举措。

关键词：联合国海洋法公约；深海海底区域资源勘探开发法；国家担保制度；深海法律体系

中图分类号：D922.6文献标识码：A文章编号：1003-0751（2017）11-0052-05

国际海底区域①（又称“区域”或深海海底区域）蕴藏着极其丰富的矿产资源，这些资源具有巨大的经济、科研、军事价值。对这些资源的勘探开发进行规制是《联合国海洋法公约》（1982年12月通过，以下简称《公约》）的重要内容。《公约》第11部分以及缔约国达成的关于执行该部分的协定对国际社会从事深海海底资源勘探开发活动作了基本规定，构建了规制“区域”资源勘探开发活动的国际法律框架。《公约》第136条规定国际海底区域以及其中的资源都是全人类共同继承财产，第156条第1款设立了国际海底管理局作为管制“区域”资源勘探开发活动的国际机构②。国际海底管理局在《公约》的授权下出台相关规则、规章和程序，履行管制“区域”资源勘探开发的职能。我国作为负责任的大国，理应构建系统的深海海底资源勘探开发法律体系（以下简称深海法律体系）。

一、我国构建深海法律体系的意义

1.履行国际义务

为了规范深海海底区域资源勘探开发活动，推进深海科学技术研究和资源调查，保护海洋环境，促进深海海底区域资源的可持续利用，维护人类共同利益，我国于2016年2月公布了《中华人民共和国深海海底区域资源勘探开发法》（以下简称《深海法》），该法于2016年5月1日生效。《深海法》对深海海底资源勘探开发活动的行政管制机关、勘探和开发许可证制度、承包者的权利和义务、深海海底资源勘探开发活动中的海洋环境保护等事项作出了相关规定。从国内层面看，制定《深海法》是我国捍卫深海利益的第一步，为受到我国担保的承包者从事深海海底资源勘探开发活动提供了法律保障；从国际层面看，制定《深海法》是我国对《公约》要求缔约国承担国家担保义务③的回应，是我国作为负责任大国承担国际义务的体现。

就缔约国的国家担保义务而言，国际海洋法法庭海底争端分庭针对瑙鲁共和国代表团向国际海底管理局提交的“就担保国的责任和赔偿责任问题请国际海洋法法庭海底争端分庭提供咨询意见的提议”发布了第17号咨询案，对国家担保义务的内涵进行了阐释：确保受其担保的承包者的行为合规是担保国的一种尽职义务，担保国要采取一切合理措施，有效管控其管辖的人员；担保国履行尽职义务的程度与深海海底资源勘探开发活动可能带来的风险高低相关，风险较高的活动（如开发活动）需要更高程度的监督；担保国要通过制定法律法规和采取行政措施，确保承包者的行为符合《公约》、国际海底管理局出台的规章以及其他国际法的规定；担保国可以采取最佳环境保护措施，如要求承包者进行环境影响评估等来履行尽职义务；担保国在“区域”内的尽职义务不会因为国家发展状况不同而不同，即发达国家与发展中国家的担保义务标准是一样的；担保国可能对其未履行尽职义务所造成的损害负责，但此种损害赔偿责任非严格责任（strict liability），即担保国可以以尽到尽职义务为抗辩事由，提出其无须承担损害赔偿责任。④在这种背景下，英国议会于2013年6月启动了对英国《1981年深海开采法律（临时规定）》的修订工作，2014年5月通过了英国《深海采矿法》。斐济、捷克、汤加、图瓦卢、新加坡、比利时、瑙鲁等国家也陆续通过了本国管制国际海底区域资源勘探开发活动的法律。《公约》之所以要求缔约国承担担保义务，其根本目的并不是要缔约国承担被担保的承包者造成的损失，而是要求缔约国采取相应的措施来有效管理和控制承包者的行为。仅从海洋环境保护的层面看，深海海底资源勘探开发活动对海洋环境的影响还存在科学上的不确定性，一旦产生严重污染、干扰生态平衡，将对海洋环境产生巨大影响，甚至造成不可恢复性损害。因此，从事深海海底资源勘探开发活动应当注重事前采取有效措施来防止环境损害事件发生，这符合《公约》规定的预防原则。

根据《公约》规定，缔约国有义务确保其所担保的承包者遵守《公约》以及国际海底管理局出台的规章，缔约国要通过制定国内法以及采取相应的行政措施来管控承包者的行为，因此，國家担保制度是带有浓厚的行政管制属性的制度，其同民事法律中的担保制度有着本质区别。考察域外立法例可以发现，很多国家法律中规定的担保制度都是通过事前设置一定的准入条件，事中对承包者进行监督和检查，以此实现对承包者行为的有效管控。因此，国内行政机关在深海海底资源勘探开发活动中承担着重要角色。在国内行政管制机构的组成方面，各国立法一般有两种做法：其一，将深海海底资源勘探开发活动管制事务纳入既有行政机构中，即扩大既有管制机构的职能。采取这种做法的国家有英国、新加坡等。其二，成立新的行政机构来履行深海海底资源勘探开发活动的管制职责。采取这种做法的国家有斐济、汤加、图瓦卢、瑙鲁等。

目前，在我国的实务操作中，国家海洋局下设中国大洋矿产资源研究开发协会（简称中国大洋协会）办公室，作为管理和监督国内主体在国际海底区域开展勘探开发活动的管理机构。中国大洋协会办公室通过颁布和执行相关条例、细则来严格管理和监督国内主体在国际海底区域进行的与测量设计、活动方案拟订、探测设备选择、样本收集和采用有关的资源勘探开发活动，确保相关活动遵守《公约》和其他相关国际法律规定。⑤根据《深海法》的相关规定，中国国内深海海底资源勘探开发活动的行政监管机构是国务院海洋主管部门，其职责包括对深海海底区域资源调查、勘探、开发活动进行监督管理；对申请者提交的材料进行审查，对符合国家利益并具备国务院海洋主管部门规定的资金、技术、装备等条件的，在60个工作日内予以许可并出具相关文件；对承包者履行勘探、开发合同的情况进行监督检查。⑥《深海法》设置了许可证制度来实现事前的准入审查。该法第7条规定中华人民共和国自然人、法人或者其他组织在向国际海底管理局申请深海海底区域资源勘探、开发以前，应当向国务院海洋主管部门提出申请；第8条第1款规定国务院海洋主管部门对符合相关条件并符合国家利益的申请予以许可和出具相关文件。从这两处规定可以看出，《深海法》中许可证的种类包括勘探许可证和开发许可证。endprint

考察域外立法，斐济、捷克、德国、英国、汤加、图瓦卢、新加坡、比利时、瑙鲁这九个国家都通过立法配合国际海底管理局协调和规范“区域”资源勘探开发活动，其中只有英国和德国的立法采取许可证制度而没有提到国家担保制度，其他七国的立法都对国家担保制度作了规定（汤加、图瓦卢的法律规定最为详细，新加坡的立法中仅以一个条款作了笼统的规定）。因此，在國际层面，国际海底区域资源勘探开发的国家担保制度是《公约》以及国际海底管理局出台的规章中明确规定的；在国内层面，大部分国家的立法中都规定了国家担保制度。如此看来，《深海法》对国家担保制度未作规定是否有违反国际义务之嫌，需要有关部门作具体解释、说明。

《深海法》中虽然没有提及国家担保制度，但并不意味着我国作为《公约》缔约国不承担国家担保义务。在《深海法》的制定过程中，为了避免使用“国家担保制度”这一术语而与民事法律中的担保制度相混淆，我国立法机关选择了在该法中规定许可证制度。行政许可是行政管制中惯用的制度。通过对行政许可申请人的资质、申请程序、权利和义务作出规定，许可证制度同样可以实现国家管控的目的。《深海法》采取许可证制度的另一个原因，是考虑到许可证制度的灵活性。国际海底区域资源勘探开发制度必然会进一步发展，许可证制度对于促进国际海底区域资源勘探开发制度建设的优点在于：一方面，许可人和被许可人的权利义务关系可以在许可证中载明，即使法律已经规定了许可人和被许可人之间的权利和义务，双方仍然可以根据实际情况在许可证中附加额外的权利和义务；另一方面，当外部情况发生变化时，有关部门可以直接修改许可证中的条款而避免反复修法，从而保证国内法律的稳定性。⑦《深海法》的制定和执行是为了“管控好、保障好、准备好”我国深海海底区域活动。作为负责任的大国，我国有义务保证所担保的承包者遵守《公约》以及国际海底管理局出台的勘探开发规章。国际海底管理局已经出台了三个关于资源勘探的规章⑧，有关资源开发的规章正在制定中。

《深海法》是我国管制承包者进行深海海底资源勘探开发活动的基本法，然而，仅有《深海法》是不够的。《深海法》中的诸多制度性规定都是笼统的、原则性的，需要有相关配套制度。我国需要建立一个完整的深海法律体系，进一步细化、落实《深海法》规定的制度。这是我国承担国际义务、规范受我国担保的承包者从事深海海底资源勘探开发活动的需要，也是我国捍卫海洋权益、走向海洋强国的需求。我国制定《深海法》相关配套法律制度的出发点同制定《深海法》的出发点是一致的，都是为了实现和加强对我国承包者进行深海活动的有效管控，履行我国在国际法下的义务。

2.为我国深海资源勘探开发实践提供法律保障

根据国际海底管理局2017年8月公布的数据，截至2017年1月20日，世界范围内同国际海底管理局签订并生效的勘探合同有26份，其中勘探多金属结核的合同达到16个，勘探多金属硫化物的合同有6个，勘探富钴结壳的合同有4个。目前，我国在国际海底区域有四块资源勘探海域，其中三块是中国大洋协会作为承包者同国际海底管理局就多金属结核、多金属硫化物、富钴铁锰结壳这三种资源签订的勘探合同。未来十年是深海海底资源勘探开发活动发展的重要阶段，我国将继续在深海海底区域积极进行资源勘探开发活动。从现实需求来看，我国在国际海底区域的资源勘探活动越来越多，将来还要开展资源开发活动，这些都对我国建立和完善深海法律制度提出了迫切要求。我国亟待构建深海法律体系，为捍卫我国深海权益保驾护航。

二、我国构建深海法律体系的原则

国际海底管理局有关国际海底区域资源开发的规章以及其他管制措施有望在近几年出台，国际海底资源勘探的国际法律制度也将在未来几年迅速发展和完善。部分承包者的资源勘探合同已经到期并处于5年延期状态，随着深海科学技术的发展，深海海底区域资源有望得到商业性开发。我国建立以《深海法》为基石的深海法律体系时，应当密切关注国际层面相关法律制度和资源勘探开发实践的发展，坚持科学性、协调性、开放性原则。

1.科学性原则

构建深海法律体系应当从实际情况出发，结合我国承包者的深海海底资源勘探开发实践，以我国出台的深海战略规划和《深海法》为基础，遵循科学性原则。我国构建深海法律体系应具有一定的前瞻性。深海海底资源勘探开发的科学技术在迅速发展，日本已经于2017年9月在其专属经济区大规模试验采矿，这为日本进行深海海底区域资源开发奠定了技术基础。我国在深海海底资源勘探开发实践方面也要更加积极。我国在构建国内深海法律体系的同时，要重视通过在国际舞台上发挥作用来影响深海海底资源勘探开发的国际法律规则制定。

2.协调性原则

与其他国内法相比，《公约》缔约国制定的有关深海海底资源勘探和开发的国内法的一个重要特点是：该法一定要同国际海底管理局制定的有关资源勘探开发的规章相衔接、协调，要处理好国内法律中的国家担保程序同国际法律中签订资源勘探开发合同等程序之间的关系。

国际海底区域资源勘探开发活动包括探矿、勘探和开发三个阶段，涉及三方面主体，即担保国（《公约》缔约国）、承包者和国际海底管理局。这三者在国际海底区域资源勘探开发活动中的权利义务关系是：国际海底管理局与缔约国之间的义务是单向的，只存在缔约国对国际海底管理局的义务，此种义务关系是规定在《公约》中的；国际海底管理局接受承包者的资源勘探开发计划后，与承包者签订资源勘探开发合同，合同中载明双方的权利和义务，此种权利和义务是双向的；缔约国与承包者之间的法律关系是通过其国内立法及相关行政措施进行规范的，其权利和义务也是双向的。我国在构建深海法律体系的过程中要把握好这三种权利义务关系。一方面，我国作为担保国要采取措施管制承包者的勘探开发活动，使之符合《公约》和国际海底管理局出台的相关规章的规定；另一方面，我国不应给承包者施加过多过重的义务，以免降低潜在承包者投入深海海底资源勘探开发活动的积极性。为了维护海洋权益，我国要为公、私企业和民众积极投入深海海底资源勘探开发活动提供一定的激励，包括从税收、信贷、政府采购等方面提供支持等。endprint