南方集体林区林下经济补助资金使用效率评价*
——以A省为例

林洪平，邹惠冰，黄安胜，许佳贤

(福建农林大学 公共管理学院，福州 350002)

南方集体林区林下经济补助资金使用效率评价*
——以A省为例

林洪平，邹惠冰，黄安胜，许佳贤

(福建农林大学 公共管理学院，福州 350002)

利用2014年度A省30个林下经济补助资金对象的统计数据，运用DEA-BCC模型对林下经济补助资金使用效率进行评价。研究结果表明：林下经济专项资金使用的总体效率不高；沿海地区的补助资金使用效率高于山区的；林禽养殖类型较其它类型偏低；存在投入冗余及产出不足现象。根据研究结果，提出对策建议：提高补助精准度，突出补助重点；增加资金投入，提高补助水平；调整补助比例，配套相关政策；探索发展模式，适度规模经营。

林下经济；数据包络分析；效率评价

林下经济在巩固集体林权制度改革成果、促进农民増收等方面均发挥着重要作用[1]，受到各界的高度重视。针对农户单独发展林下经济存在选择项目难、启动资金缺[2]等问题，2012年7月国务院办公厅明确指出要强化林下经济政策扶持；南方集体林区各省针对自身自然优势及林下经济发展实际情况，出台了具体的林下经济发展政策，并设置了相关专项补助资金。补助资金的具体使用情况如何，是否实现了资源的优化配置？要回答这些问题就有必要进一步对林下经济补助资金的效率进行测算。学术界关于林下经济的研究主要集中在林下经济的发展路径及模式[3-5]、发展现状及政策规划[6-8]等方面，关于林下经济发展效率的研究较为有限[9-11]，有学者对广西7个县林下经济的发展效率进行分析后认为林下经济的发展效率与其模式品种的选择以及投入规模等因素密切相关[10]，对黑龙江省森工林区职工家庭林下经济的投入产出效率进行了测算并分析其对收入满意度的影响[11]。总的来看，关于林下经济发展效率的研究已受到学者们的关注，但涉及从林下经济财政补助资金的使用情况着手对其效率进行评价的研究较少。基于在南方集体林区A省的走访调查，以2014年度的30个林下经济资金补助对象为样本，运用DEA-BCC模型实证测算林下经济专项补助资金的使用效率，分析影响资金使用效率的原因，探寻优化效率的方法，以期对未来林下经济财政支出的优化提供有效参考。

1 材料与方法

1.1 调查方法

考虑到数据获取的科学性和可操作性，在A省林下经济补助的18个县87个林下经济经营单位(合作社、企业或农户)中抽取9个县进行调研。经过整理删选，抽样调查的总样本量为30个单位，其中沿海2个县共11个单位，山区7个县共19个单位。

1.2 数据包络分析法

数据包络分析(DEA)是一种研究相对有效性的效率评价方法，自1978年被提出后便被广泛运用[12]。BCC模型是DEA模型的代表模型之一，分析的是可变规模报酬下的运营效率，反映的是测算对象的技术效率和规模效率以及所处的规模报酬阶段[13]。DEA可从投入导向与产出导向加以效率衡量，投入导向是讨论在产出数量不改变的情况下。如何减少投入比例，使投入最小；产出导向则是要求投入要素比例不变，如何增加产出，使产出最大[14]。由于林下经济的生产规模与产量变化存在相应的关系，且林下经济补助资金的支出往往是要追求产出最大化，因此采用产出的BCC模型。

1.3 指标的选取

投入产出指标的选取是DEA模型的关键环节，对评价结果有很大影响[15]。学者对林下经济投入指标的选取主要包括资金、土地面积、劳动力等要素，产出指标的选取主要包括产值、收入等[10-11]。因此，以林下经济经营单位的财政支出(X1，万元)和林地面积(X2，hm2)为投入指标，以年产值(X3，万元)、带动农户数(X4，户)、带动户均增收(X5，万元)作为产出指标。财政支出代表资金投入，林地面积代表土地的利用。年产值反映林下经济的经济效益，带动农户数、带动户均增收反映社会效益。

1.4 数据来源

研究数据来源于2014年度A省9个县30个林下经济资金补助经营单位的统计数据。

1.5 测算方法

以林下经济经营单位为决策单元，运用DEAP软件对2014年南方集体林区A省林下经济补助资金的使用效率进行测算。

2 结果与分析

表 1 样本描述性统计

林地面积最大的是林下套种铁皮石斛的经营单位，林地面积最小的是金线莲种植示范项目。经济投入最小的2个经营单位均为林药类的。30个样本投入产出指标的描述性统计结果如表1所示。

2.1 A省林下经济补助资金总体使用效率较低

A省林下经济补助资金的平均综合技术效率(TE)为0.503，纯技术效率(PTE)为0.582，规模效率(SE)为0.870。与最优值相比，都有一定的差距，整体效率偏低(表2)。因为TE=PTE×SE[16]，因此综合技术效率总体偏低的主要原因是纯技术效率偏低。实际调研发现，政府部门、林业部门和项目申报单位等多方对林下经济的理解不一致，导致补助范围不明确。如在田间地头培育用于林下种植的种苗、在山林边开展种植和养殖，也纳入专项资金补助范围，这可能是补助资金效率偏低的原因之一。同时，在补助资金分配过程中，均等化的资金分配模式，忽视了林下经济发展项目的真实需求，导致了林下经济项目补助资金供求失衡。

表 2 各效率值的分布情况

综合技术效率值为1的经营单位仅有5个(占17%)，表明其经营规模与其技术水平、管理能力相适应，即这些经营单位在林下经济生产经营过程中所投入的资金、土地等要素的规模实现了收益最大化[17]。对实现效率最优化的5个经营单位进行走访调查，发现它们均能根据当地自然条件及现有技术水平选择适合的补助项目，并组织自查验收，发现问题及时整改。此外，还利用多种方式加以宣传，吸引农户发展林下经济，真正地带动农户参与到林下经济发展上来。效率值最低的只有0.059，可能是因为这个经营单位采用仿野生的种植方式，且为全新工作，管理难度大，又缺乏经验和技术。

纯技术效率值为1的经营单位有9个(占30%)，这表明将近三分之一的经营单位在资源配置方面实现了最优化，说明这些经营单位在补助资金的使用方面较为合理。63%(19个)的经营单位纯技术效率值都低于0.582，说明A省林下经济补助资金使用存在配置不合理现象。纯技术效率值最低的(0.174)这个经营单位，在林地清理、种植及产品验收方面耗费大量资金，而基础设施建设却不到位，如供水设施缺乏，未能如期浇水，影响产品的质量与产量，这可能是使其效率值远低于平均值的原因。

规模效率较高，明显优于纯技术效率，有63%的经营单位规模效率值高于平均值(0.870)，说明超过一半的经营单位基本实现了规模生产，有37%的经营单位规模效率低于平均值，最低的只有0.342，未实现规模有效。其中的原因可能是林下经济发展尚处于起步阶段，补助资金的使用与经营单位的建设尚未实现完全契合，资金的配置结构还需进一步优化。

2.2 A省沿海地区林下经济补助资金使用效率高于山区

从A省沿海与山区两地区林下经济补助资金使用效率情况(表3)可以看出，无论是综合技术效率、纯技术效率还是规模效率，处于沿海的经营单位均高于山区的。从地理特点来看，山区的森林覆盖率较高，森林资源丰富，在发展林下经济方面，较沿海地区更具优势；同时，山区的林业技术和经验也相对成熟，林下经济补助资金的使用效率也应更高，但结果却相反。根据调研情况分析其原因可能是：

第一，山区林农虽然拥有相对较丰富的营林经验，但大部分家庭林业以经营用材林与经济林为主，对于林下经济的经营缺乏了解。林下经济的技术要求、管理方式有别于传统林业，林农很有可能被原有的经验所限制，难以掌握林下经济经营的新知识。

第二，沿海地区经济较为发达，掌握了大量先进的管理技术与经营理念，尤其在信息获取方面优势明显，更易于做出有利于林下经济发展的相关决策。因此，相对于山区来说，沿海的经营单位能采用更高效的管理方法、选择更适合自身发展的规模，补助资金的使用效率更高。

第三，在土地使用竞争激烈的现实压力下，沿海地区只有高效益的林下经济项目得以生存，已实现了林下经济产业升级。如沿海林下经济项目不再仅仅局限于林下种植和养殖范围，而且进一步探索出了较为成熟的以滨海旅游为主、兼顾乡村休闲旅游的模式，提升了林下经济项目的综合效益。沿海的经营单位依托于此，拉动林下经济发展，这在一定程度上提升了补助资金的使用效率。

表 3 不同地区各效率值的分布情况

2.3 A省不同林下经济类型的效率都不高

通过对调研数据的处理分析，将林下经济归纳为林药、林禽、其它(林菌、林菜、林茶)3种类型。不同类型林下经济的效率分布(表4)可以看出各种类型的林下经济补助资金使用效率均有待提高，林禽的综合效率值明显低于其他类型，效率值仅为0.444。其它类型的林下经济经营单位补助资金使用效率最高，为0.557。林禽是农户最为熟悉的林下经济之一，但其投入成本较大，加之补助资金没有梯度、平均分配，容易产生投入产出结构的不合理，使用效率偏低的情况较为普遍。林药经济效益高，林农种植积极性较高，在调研的多数地区，补助项目以林药居多。但铁皮石斛、金线莲等林下药用植物属于多年生植物，生长周期较长，在短期内无法获得效益，再加上前期投入大，补助资金有限，难以形成规模，且经营周期较长加大了经营管理难度，因此效率不高。其它类型的林下产品虽然安全、健康，但市场知名度不够，存在销售价格不高、销售困难等问题，影响了林农的积极性，产值不高的同时，带动农户数及促进农户增收亦不理想。

表 4 不同林下经济类型的效率分析表

2.4 A省林下经济补助资金投入较为合理但产出不足

表 5 投入产出值情况

大部份经营单位的投入资金较为合理(表5)的原因可能在于：一方面，A省补助资金管理制度较为完善。例如，建立专账专户，实行专款专用，严格财务管理制度，项目建设资金的使用情况接受上级有关部门的检查与监督。这些经营单位能够将这笔资金全部用于林下经济的种植、养殖、管理等相关项目上，不存在截留、挪用等不相关的支出项目上。另一方面，大部分林下经济发展项目投资大，而补助资金规模小，投入资金冗余的情况就少。可见，林下经济本身发展受资金短缺的限制，对于资金的吸纳能力较强。因此，政府对林下经济的资金补助是有必要的，应进一步加大对于林下经济的补助力度。

从林地利用面积来看，有一半的样本林地投入面积过大，规模不合理，导致林下经济补助资金使用效率低。因此，这部分经营单位应该调整资源投入要素的配置结构，提高要素投入规模之间的契合性。

从产出来看，经营单位在林下经济经营过程中，带动户均增收的能力比较差。原因可能在于林下经济作为一种新的林业发展模式，还处于起步阶段，农户在发展过程中，缺乏相关的管理方法、技术规程借鉴，导致成本过大，市场竞争力弱、经济效益不高。此外，部分涉林专业经营单位，形式上采用“合作社+农户”的模式，实际上还是散户经营，规模小，没有发挥增加农民收入的作用。所以，林下经济合作社在追求经济效益的同时要秉承其成立合作社的初衷，更多关注其带动农户、促进农户增收等问题。

3 结论及建议

3.1 结论

通过对A省30个林下经济经营单位补助资金的使用效率进行分析，可以得到如下结论：第一，补助资金的整体使用效率偏低，综合技术效率总体偏低的主要原因是纯技术效率偏低，尚需进一步提高，同时，规模效率也有待提升，50%的经营单位规模偏大，处于规模不经济状态；第二，管理技术水平较高、旅游发展及经济较发达等优势使得沿海地区效率高于山区；第三，林禽养殖类型较其它类型偏低；第四，50%的合作社存在林地面积投入冗余，66.7%的合作社在带动农户增收方面产出不足。

3.2 建议

3.2.1提高补助精准度，突出补助重点

首先，各级财政主管部门和林业主管部门充分交流沟通，对林下经济形成统一认识。各级财政主管部门和林业主管部门上下联动形成合力，统一对林下经济的思想认识，明确划定林下经济所包含的具体范围，并做好政策宣传、政策咨询和业务指导等工作。其次，在对林下经济形成统一认识的基础上，明确专项资金的补助范围。林业部门会同财政部门，共同制定和完善实施细则，明确规定林下经济的具体补助范围。最后，突出林下经济补助的重点。重点补助相关主体直接从事林下经济生产和带动农户从事林下经济生产，适当补助在田间地头培育林下经济种苗等辅助性活动。

3.2.2增加资金投入，提高补助水平

实证研究表明：林下经济对于资金的吸纳能力较强，应进一步加大对于林下经济的补助水平。充分发挥林下经济专项资金的作用，逐年对补助资金使用效率高的经营单位增加资金投入。有条件的地区，增加市级、县级配套资金投入。同时，适当减少补助项目数量，提高单个建设项目的补助水平。

3.2.3调整补助比例，配套相关政策

实证结果表明：林药比林禽的补助资金使用效率更高，调整各项目的补助比例能更好发挥补助资金作用，提高带动农户增收效应。财政部门应对于投资少、收成快、技术要求低的林下经济项目提高补助比例。金融部门应对发展林下经济经营单位给予长期限、低利息的信贷扶持[7]。除了资金外，还需辅助一些优惠政策，如加强林下经济的品牌培育、技术指导[18]。

3.2.4探索发展模式，适度规模经营

补助资金效率的测算结果显示，经营单位整体规模效率有待提高。政府通过财政补助等手段，引导经营单位走集约化道路，发展专业合作社、“公司(协会)+基地+农户”等模式，更好发挥技术、资金、管理等优势，促进林下经济的适度化规模经营[16]。鼓励龙头企业对林下产品进行深加工，通过订单确保销售[19]，走产业化发展道路。对适度规模经营、集约化发展、形成适合当地林下经济发展技术规程、示范带动作用明显、兼顾产值和农户增收的经营单位，予以重点扶持和补助。

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10.16832/j.cnki.1005-9709.2017.06.010

2017-07-16

林洪平(1991-)，女，福建泉港人，硕士生，从事农林经济、政策分析等方面的研究，(电话)15905092666，(E-mail)262018022@qq.com。

黄安胜(1980-)，男，福建三明人，副教授，博士，从事农村公共管理、科技管理等方面的研究，(电话)0591-83789475，(E-mail)haszgfj@163.com。

F326.24

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1005-9709(2017)06-0057-05