浅析我国环境立法之局限性

摘 要 环境立法的目的就是要改善日益突出的环境问题，重构人与自然和谐的自然生态秩序，但是要从根本上解决环境问题却远非立法能够解决。立法作为形成秩序的一种手段，发挥重要作用但是也有其弊端与不足，所以在探索解决环境问题的路径时也要综合考虑其他因素。因此，本文以环境立法为例，梳理了环境立法的问题并提出了解决路径。

关键词 环境立法 实效性 内生性制度

作者简介：方亚璐，北京航空航天大学法学院2016级法理学专业硕士研究生。

中图分类号：D922.6 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.12.011

一、中国环境立法的问题

（一）问题立法的固有弊端

截止到2016年6月，国家环保部数据中心显示：目前我国环境保护类的法律共计33部，行政法规共计48部，部门规章（部分，不完全整理）共计94部 。我国几十年的环境法治建设，从无到有，再到当前环境法律体系日趋完善。环境法作为法学的新兴学科，问题立法的模式既符合当时中国的实际情况又符合人类普遍的认知规律，其具有合理性，同时也在环境法治中发挥了巨大的作用。

但是问题立法存在固有的弊端。首先是滞后性。一些环境问题当其境遇已发展到十分恶劣时，成为众人关注的突出问题，才会被考虑纳入立法议程，比如土壤污染问题。我国土壤污染的形势不容乐观，但是有关专门性的法律规定至今尚未出台，有关土壤污染保护的相关内容散见于环境保护的法律法规中，且多是原则性规定。面对已经被污染的大片土壤，修复成为首要问题，并且面临治理难度大，成本费用高昂的情形。多数环境立法考量的是末端治理而忽视源头治理，新修订的环境保护法才首次明确了“环境保护坚持保护优先、预防为主、综合治理、公众参与、损害担责的原则。”所以环境立法要具有前瞻性，特别是当前在环境法律体系已经基本建立的当下，环境立法更应该克服这种问题立法的滞后性，要更加主动、系统地进行立法布局。

其次是超前性。以淮河治理为例，早在1978年我国就制定了《淮河流域水源防治污染规划要点》，1995年国务院发布《淮河流域水污染防治暂行条例》，20多年过去了，淮河依旧是一条“坏河”，旧污未除又见新污。这表明环境立法在某些方面所制定的内容过于超前，只能使得这种大而无当的条文成为一纸具文。环境治理和立法进程都要分阶段，使得法律更具有可实际操作性。

（二）立法的实效性不足

国家环保总局副局长潘岳说：“ 在各部门中环保的法律是最多的， 但是管用的极少 。”而在现实生活中，环境立法也面临着普遍违法、执法困难、法律与实践相脱节的窘境。看似只是执法、守法出了问题，实则立法才是真正的问题所在。

博登海默认为：“如果包含在法律规定部分中的‘应当是这样的内容仍停留在纸上， 而不影响人的行为， 那么法律只是一种神话， 而非现实 。”我们为何要选择立法，就是要符合立法的目的，使人们按照法律的行为模式去遵守规则，使法律真正被适用与执行，最终达到立法的价值追求。环境立法的目的就是为了保护和改善环境， 防治污染和其他公害， 保障人体健康， 促进经济和社会的可持续发展。因此环境立法的实效性非常重要，得不到执行的法律就是一纸空文，立法一定需要考量法律是否能够被有效执行这一核心问题。

我国现有的环境立法大多都缺乏力度， 多是原则性的要求， 明确而有力的规定很少，一些条款既无大错亦无大用，缺乏具体可操作性。并且对于旧的环境立法修改迟缓，配套法律法规空泛且分散，立法庞杂。而在实践中，民众对法律的切实执行以及对环境保护的身体力行需要环境立法的具体可操作性。

（三）立法质量不高

环境立法质量不高主要体现在两个方面，科学性和民主性的不足。

首先是科学性。当下环境问题突出，全民对生态环境的社会关注度不断攀升，迫于舆论压力，容易造成突击立法。匆匆出台一些迎合民意的法律，一方面前期的调查工作不够深入，公众不能深入参与，时间和金钱成本投入巨大；另一方面法律规定的内容难以渗透到生活，难以被认同、消化。这些都不符合环境立法的科学性。

其次就是环境立法活动不计成本，理论与实际相脱离，立法效益不高。公开的环境立法后评估报告指出：评估主体多是运用定性分析，主观评估较多，缺乏精确的量化衡量指标 。在环境立法前进行成本效益的定量分析十分有必要，精准的数据可以直观的为立法的决策提供有益参考。我国环境立法多是事后评估，缺乏科学的立法前评估机制。

再次是民主性，環境立法在程序民主和注重公众参与上都存在不足。环境立法牵扯各个部门的利益，多元利益间的协调需要成本。地方政府在环境立法时更倾向于行政规章，在实际执法中存在选择性执法的问题；污染企业又是地方经济发展和财税收入的重要来源，可能会导致寻租现象。因此在一些牵扯多方利益争持不下时，对于一些重大问题会采取回避，而过于原则性的宽泛规定缺乏力度。我国环境立法的显著功绩就是行政处罚方面，地方政府乐于通过罚款方式解决问题，也带来了丰厚的财政收入，但是却并未带来环境的逐步改善。

公民的环境保护意识对于环境秩序的建立至关重要，可是在我国环境保护上，政府既充当立法者又是执法者，民间环境保护组织NGO发展也极不完善，公民作为公共利益的重要一环很难参与到环境政策的决策中去，公众参与的渠道并不畅通。

二、解决环境问题的路径

（一）与内生性制度相互配合

自生自发的内部规则所具有的优越性就是这样的规则所形成的法律稳固牢靠，易于遵守，且执行成本低。所以在环境立法中，我们在制定规则时要充分考量这些内生性的规则和制度，立法者需要发现法律而不是创制法律。

当前环境立法对于环境习惯法的普遍忽视是极其不可取的，习惯法是对制定法的有益补充，并且习惯法作为一种通过自生自发演化得来的产物，易于得到人们出于本能的遵守。习惯法也是制定法的内在依赖和文化基础，使得立法有了法律文化的支撑。

在环境保护领域中，环境习惯法起着重要作用。比如在少数民族地区，习俗和禁忌是人们保护自然的内在动力，而环境法律对其的约束性却微乎其微。藏族和回族的牧民在森林和草场的土地使用上并不是按照环境立法中的规定进行的，而是按照轮流放牧的公共安排这种传统方式来确定 。云南傣族的人们对树和水一直保持着敬畏崇拜之心，这使得在傣族聚居的西双版纳地区因人们对于砍木取水的慎重而山清水秀、草木繁茂，生态环境得以维系和保存 。

环境习惯法中那些广为流传的被人们普遍应用于日常生活中的这些规则，还有我国传统文化中对环境保护有助益的思想，比如“天人合一”、“道法自然”等，虽然这些规定不如立法的规定更有强制性，但是这些思想观念和习惯做法对于公民的自我执行与自觉遵守更具实践意义。

（二）发挥市场化机制的作用

环境资源是公共物品，具有非竞争性和非排他性，环境污染的产生正是基于负外部性。市场也是一种典型自生自发所形成的秩序，我们应当允许采用私人性和集体性的方法来解决环境问题。

解决环境问题需要将负外部性内部化，首先是加强政府的直接管控。我国通过环境立法制定规则对污染者进行管控，在环境治理上多是以政府为主导自上而下的开展，但是也会出现政府失灵和搭便车的情况，因此转向多元化治理。其次是通过矫正性的税收，目前我国环境立法和实践中也采用了排污权收费、碳税等手段来增加负外部性生产者的内部成本。最后是界定产权。长期以来，受当前法律法规的限制，大部分自然资源没有明晰的产权，其价值往往被低估，明确资源产权的所属关系，有利于自然资源得到持续的利用和保护。界定产权后可以对污染物进行排污权交易，运用市场化机制对排污行为进行有效管控，这种方式使环境管理者大大减少了搜寻信息的成本，也使得各企业在市场机制的作用下降低了治污的成本。

（三）引入立法前评估

我国环境立法大多采用事后评估机制，缺乏合理科学的立法前评估。立法活动成本巨大，为了防止理论与实践相脱离以及多主观评估和定性分析，立法前的评估机制显得尤为重要。

环境立法评估是指对环境立法是否必要合法、整体协调性如何以及具体可操作性的进行事前分析，通过运用成本效益分析、风险分析、有效性分析等多种方法重点预估环境立法对环境、社会以及经济的影响如何，从而提高环境立法质量，减少环境立法的试错成本，使环境立法更易于被人们遵守和执行。

问题立法的固有弊端使得我们的环境立法缺乏合理科学的立法布局，精确量化的衡量指标更为直观的为立法决策提供有益参考。立法前调查与分析十分重要，既可以控制立法活动成本，决定是否需要立法，又可以提高立法的可操作性，更好的促成立法的目的，实现环境立法的效益。

（四）完善公众参与的机制

立法过程的正当性也体现在让利益可能受法律影响的多元主体，能够有效地参与到法律制定的过程中。市场和政府在环境治理中会出现双重失灵的情况，公众作为多元力量中最根本也是十分重要的主体必须要被纳入环境立法中。传统观点将环境问题的解决希冀于制度的构建，但是良好的制度又是如何形成的呢？人之行动的结果生成规则，规则的再建构形成了我们所希冀的制度。在环境问题突出的当下，可能公众的参与与行动比看上去完美的制度更具有实效。

公众参与原则是环境立法中所应遵循的程序原则，它通过信息公开、听证制度等具体制度得到保证。但是当前我国公众参与的途径并不顺畅，公众参与不能很好的落实在具体的环境保护事务中。只有公众参与得到了有效的保证，才能形成自发的环境保护意识，保障立法的有效实行，形成自下而上的环境治理秩序。

（五）立法者谦逊开放的心态

立法是多方利益博弈的结果，环境法学者也有其必然的无知以及理性的不及，环境立法的设计不可能尽善尽美。法律只是解决社会问题的一个途径，但不可能独立解决任何问题。环境立法只能是改善环境的一个措施，要认识到立法者的无知和局限，和其他手段相配合，依靠经济、制度、法律、政府与社会多方条件的共同作用。

环境问题涉及诸多领域，环境立法者更要保持谦逊开放的心態，从法律研究的专业视角将更多学科对于环境问题的解决的方法和路径法律化，使环境立法能够达到预设的目的，更加可行，实现法的效益和价值。

注释：

数据来源于国家环保局官方网站.http：//datacenter.mep.gov.cn/.

郄建荣.八大立法问题亮出环保软肋.http：//news.sohu.com/20061228/n247315423.html.2006-12-28.

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郑雅芳、邱秋.美国环境立法前评估方法及其运用.环境保护.2015（11）.65-67.

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