家暴“零容忍”态势下的公权力干预模式

张秀华　张卫星　于军

摘 要 《反家庭暴力法》是一部为了预防和制止家庭暴力，保护家庭成员的合法权益，维护平等、和睦、文明的家庭关系，促进家庭和谐、社会稳定而制定的法律。本文旨在探讨在全社会对待家暴行为“零容忍”态势下，公权力对家暴行为的干预模式的建立重点及实践操作完善问题。

关键词 零容忍 公权力 介入 告诫制度 主动干预

作者简介：张秀华，上海凌云永然律师事务所合伙人；张卫星，上海公安学院中级教官；于军，上海公安学院副教授。

中图分类号：D923.9 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.12.016

“给妇女一个没有暴力的世界”，这是1999年3月8日联合国妇女发展基金召开的全球电视盛会的口号。1999年11月25日，联合国启动了“国际消除对妇女暴力日”。每个月的25日，联合国工作人员都会身着橙色的衣服和饰品，加入到反对针对妇女的暴力活动中。大家一起大声呼喊：“对家暴行为说不。”这些行动兴起的背后，是令人痛心的家暴现象的日趋严重。

2010年第3期中国妇女地位抽样调查结果显示：在婚姻生活中，曾遭受过丈夫不同形式家庭暴力的女性占24.7%，其中明确表示遭受过配偶殴打的女性为5.5%。妇联系统受理的家庭暴力的投诉案件数量每年均有四五万件，占到婚姻家庭类投诉的25%。全国每天约5000宗离婚案件中，有47%源于家暴；全国每年有15.7万名妇女自杀，其中60%是因为家暴。

放眼世界，已经有120个左右的国家和地区有了反家庭暴力的法律，亚洲绝大多数国家和地区，包括我国香港和台湾地区，都已经出台了专门的预防和制止家庭暴力的法律。我国为体现一个大国的担当，也积极承担起了反家暴的国际义务。

一、家暴“零容忍”与公权力介入的立法互动

（一）立法本意：家暴“零容忍”

对待家暴“零容忍”是《反家庭暴力法》的立法本意。所有的家暴行为都有隐蔽性与周期性等特点，受害妇女会在这个环境下习得无助，导致家暴循环往复，呈螺旋式上升态势，暴力程度随之会往恶性方面发展。家暴的前述特征决定了必须以“零容忍”的态势才能有效干预家暴，从而达到阻断家暴的恶性循环怪圈。

《反家庭暴力法》第3条规定：“国家禁止任何形式的家庭暴力。”这其实宣示了对家暴“零容忍”的基本态度。“零容忍”，代表了不管家暴程度，也不问家暴动机，都要对家暴说“不”。因为家暴行为都是非法的，应当被谴责的，考虑动机则会在干预家暴时形成阻力。

（二）核心意义：公权力介入

在对家暴进行宣示性地表态，要求禁止与“零容忍”家暴之后，公权力的介入是行之有效的制度保障。这主要体现在《反家庭暴力法》中的两大制度亮点：告诫制度和人身安全保护令制度。

其中，告诫制度是基于公安机关职责下的一项正式制度。《反家庭暴力法》第十六条规定：“家庭暴力情节较轻，依法不给予治安管理处罚的，由公安机关对加害人给予批评教育或者出具告诫书。”而人身安全保护令制度主要是为法院着手干预家暴而创设的新制度。《反家庭暴力法》第二十三条规定：“当事人因遭受家庭暴力或者面临家庭暴力的现实危险，向人民法院申请人身安全保护令的，人民法院应当受理。”这两个制度都是让公权力以一种崭新的姿态合法适度地介入家庭关系。

（三）公权力介入模式之一：告诫制度

家庭暴力告诫是指公安机关对轻微或不宜行政处罚的家暴行为，督促加害人改正而作出的行政指导。

暴力是一种对公民人身权利的公然侵害与践踏。任何私人暴力都是不被法律所允许的，而从现有的民事法律和行政、刑事法律着手，受害者均寻求不到一定的权利救济。

基于侵权理论，受害者可以要求施暴者承担相应的侵权损害赔偿责任。但是，大量的家暴案件均未达到离婚的程度，或者说受害人尚未想以离婚方式脱离原有的家暴环境，在这种情况下，以夫妻财产共有为基础的婚姻制度使得损害赔偿责任的落实本身就会被打上一个问号。

治安管理处罚中，由于施暴者与受害者均系同一家庭或共同生活群体，受诸多因素阻碍，从而影响受害人要求处罚施暴者的积极性。受害者会因为一些短期的利益得失忽视了长远的家暴危害。

刑事和治安法律规定暴力需要达到一定的严重程度，公安机关才能处罚或受理。这导致了大量的家暴因处于空白地带而无法干预的局面。其带来的不良后果是助长了施暴者的威风，无形中削减了法律的威严。

告诫作为一种相对温和的干预措施，与行政处罚最轻的“警告”进行了无缝衔接。对于尚不需要进入警告处罚范围的轻微家暴行为，公安机关可以通过告诫的方式，予以警示干预，要求其不得再行实施家庭暴力。作为受害者一方，也不用担心此告诫记录会影响家庭利益与前途。这是告诫制度前所未有的优势所在。

二、关于告诫制度的主动干预问题探讨

《反家庭暴力法》在立法征求意见的时候，争议的问题之一是：这是制定一部倡导性、宣示性的法律，还是制定一部切实能解决现实问题的法律？ 最终的立法是把法律的宣示性和有效解决家庭暴力問题结合起来，《反家庭暴力法》规定了有关单位对家庭暴力的强制报告制度，公安机关对加害人的告诫制度，人民法院的人身安全保护令制度来构筑新的安全防范体制。通过这种公权力的介入，落实解决家暴问题的具体举措，弥补与现有法律（包括刑事法律和民事法律）之间的空白地带，以使干预工作更好地进行无缝衔接。

基于这样一个“有效解决家庭暴力问题”的诉求，笔者认为，公权力介入，特别是告诫制度理应具有相当程度的主动性。

（一）国家应担负积极角色

当前的法律为了保持刑法的谦抑性，采取了将是否告诉的权利交给当事人，从而忽视了国家应对此承担的义务。 这也是公安在接处警过程中，往往会听从受害者的意见而放弃处理施暴者，但其后又在不断的家暴反复案件中失去耐心，转而出现轻视或无视受害妇女求助的现象。有学者曾偏激地评价，这种“国家适当努力的责任限度”，即对施暴者偶然一次的逮捕、起诉或者定罪，其实是国家一贯系统地不作为，这也成为纵容或容忍私人暴力行为的同谋。

国家在家庭暴力案件中的责任，不仅表现为对施暴者进行事后制裁，还表现为主动干预以及事先防范。公安民警对求助妇女经常缺乏同情和帮助的现象“属于一种制度行为”。 应该说，政府对家庭暴力的态度和处置，通过立法宣告和司法处置，整个社会对家庭暴力的容忍度，直接影响公安介入家庭暴力的决心与效果。

《反家庭暴力法》设立告诫制度，正是在家暴“零容忍”前提下的公权力提前介入举措，以期达到主动干预家暴的目的。

（二）应以尊重当事人真实意愿为根本

公权力的介入不能简单以当事人的意志为转移。告诫程序的启动并不需要受害人提出申请，而是由公安机关在接处警过程中获取家暴线索，并对此进行调查核实后，对施害人依职权进行告诫警示，要求其不得再有类似施暴行为，否则将受到法律制裁。

《反家庭暴力法》尽管确立了反家暴工作应当尊重受害人真实意愿的原则，但这并不代表凡干预举措均需征得受害人同意。尊重受害人意愿必须是“真实”的意愿，而非被迫的选择。对众多妇女而言，摆在眼前的现实问题诸如：离婚后的居住问题，孩子的扶养及抚养费的承担问题，孩子和父亲的关系问题，生活的经济依靠问题，对离婚妇女的社会歧视问题等等必须加以认真考虑，因而抉择是漫长和痛苦的。受害者如尚不想以离婚结束家暴的情况下，出于对维持婚姻的渴望，对公权力介入后的措施抱有担忧心态，或者被家属牵绊或受制于其他家庭成员，也会阻挠公权力介入之后的后续举措。这种情况下，其表示的不需要公权力处理的意愿显然不是真实意愿。又比如，身患受害妇女综合症的妇女的意愿更谈不上真实，因为其已经丧失了一种独立人格，失去了思考问题的能力，习得无助感，与社会隔离。加拿大的研究表明，受虐妇女一般要在遭受殴打35次后，才会报警。

所以，在这种情况下，公权力的介入如果仍旧依照“不告不理”的思路，将无法落实家暴“零容忍”的精神，将使告诫制度无法生根落地。

（三）执法者转变理念

笔者去年处理了一起家暴案件，施暴者打砸家里财产，受害者试图阻拦并第一次拨打110求助，民警到场后进行劝解并表示系家庭纠纷，无法进一步处理，遂离开。其后，施暴者继续打砸时击中受害者左肋，受害者第二次拨打110求助，民警至现场后，只是询问受害人是否需要去验伤，受害人担心就医时家里的财产会被丈夫悉数砸毁，故拒绝就医。民警遂再次离开。施暴者其后继续施暴，至受害人脾脏破裂，受害人最终电话求助姐姐送医院救治。

此案接处警过程中很明显存在缺乏主动性的情况。针对家暴，首先缺乏零容忍的态度，依旧以家务事和稀泥；其次，存在的最主要也是最根本的问题是不主动处理施暴者。如果民警在第一次出警的现场主动带离暴怒的施暴者，那么家庭暴力不会升级。由此可知，即便公权力介入有了法律的制度保障，反家暴工作还需要执法者的观念转变，才能使反家暴的保护伞得以撑起。正所谓“徒法不足以自行”。

事实上，告诫制度在之前的试点单位开展之后，带来了非常不错的效果。南京市以前每年接警的家庭暴力案件平均在3000件左右，自实行告诫制度以来，接警数量比同期下降31.1%，2013年发放“制止家庭暴力法律告诫书”的313起案件上中，无一例再次发生家庭暴力。 这也印证了“零容忍”标准下的告诫制度有助于形成防控家暴的良好法律环境。

一个成熟的法治社会，不仅要有良法，还要有法律实施者的依法而治。我们期待公安能够在告诫制度下依法主动干预家暴，筑起制止家暴升级的第一道防线。

注释：

反家暴无禁区 对家暴零容忍——全国人大常委会法工委原副主任阚珂介绍反家庭暴力法出台始末.新华网.http：//news.xinhuanet.com/2016-03/31/c_1118504550.htm.2016.03.31.

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阚珂、谭琳主编.全国人大常委会法制工作委员会、中华全国妇女联合会编写.《中华人民共和国反家庭暴力法》释义.中国民主法制出版社.2016.58.