三亚商务综合执法改革的路径思考与对策

文/龙理鹏，三亚市商务综合执法支队

1 商务综合执法改革的源流背景

推进商务综合执法改革，是全面推进依法治国、建设法治政府的必然要求，是落实好新时代商务工作新要求新部署的现实需要，是优化营商环境、建设现代化经济体制的重要举措 。

为贯彻落实国务院《全面推进依法行政实施纲要》《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》，2008年12月，商务部印发了《关于加强商务行政执法工作的意见》（商秩发〔2008〕503号），就全面加强商务行政执法工作作出部署。2009年，为贯彻落实该《意见》精神，商务部开始在全国选择部分城市开展商务综合行政执法试点工作。要求试点城市从“整合执法资源，实行综合行政执法；优化人员结构，提高执法能力；完善执法制度，规范执法行为；健全举报投诉体系，完善社会参与渠道；建立协作配合机制，形成执法合力；加大宣传教育力度，营造良好执法环境”六个方面探索商务行政执法工作规律，改革和创新商务行政执法体制，努力解决执法中存在的执法缺位、执法力量分散、执法效率低下、执法不规范等问题。2010年，在试点城市取得成功的基础上，商务部顺势而为开始在全国推广组建综合执法队伍的经验，至此，各地商务部门先后纷纷建立了以委托执法形式为主，统一行使生猪屠宰、酒类流通等职能的综合行政执法队伍，代表商务主管部门行使执法职权。2017年，商务部、中央编办又继续联合印发了《关于进一步深化商务综合行政执法体制改革的指导意见》（商秩函〔2017〕885号），要求各地商务部门“坚持依法行政，树立大商务观念，按照“谁审批、谁监管，谁主管、谁监管”的原则，以体制机制改革创新为核心，加快转变监管理念、体制和方式，从分散的单项监管转向整合力量、综合监管，从注重行政手段转向运用行政、法律、经济和信息等多种手段，推进建立适应现代市场体系的商务综合执法监管体制”，“到2020年，有效整合商务领域执法职能和资源，科学合规设置执法层级，强化商务监管执法体系和能力建设，基本建立职责明确、边界清晰、行为规范、保障有力、运转高效的商务综合行政执法体制，初步形成与商务改革发展相适应的执法监管体系。”

当前，随着社会主义市场经济体制的进一步完善，商务综合执法已经面临越来越严峻的形势，推进综合执法，建立权责统一、权威高效、履职尽责的综合行政执法体制已经成为政府共识；开展商务综合行政执法体制改革，对理顺综合执法管理体制、提升事中事后监管能力、规范市场秩序、建设法治化营商环境具有重要的意义。

2 外省市商务综合执法改革的模式与基本做法

2.1 江苏省徐州市商务综合执法改革的模式与基本做法

一是强化组织领导，突出问题导向，高标准设计改革内容。他们在通过详细调研论证后，把联动松散、执法手段低端、执法标准模糊等体制机制方面的困难和问题，作为改革主攻目标，把“打造全国商务综合执法体制改革标杆”作为行动目标，专门成立了以市政府主要领导为组长、市商务局、市编办、法制办等部门主要负责人为成员的改革试点领导小组，将改革工作纳入全市“全面深化改革重要事项”和改革创新工程，并举全市之力推进商务执法改革工作。二是敢于先行先试，创新进取，打造“徐州模式”。针对商务执法力量分散、专业化、规范化程度不高的问题，他们报请市编办撤并了商务局三个内设机构以及原有的市商务稽查支队，重新组建了行政性质的市商务综合执法支队，并将商务领域监督检查、行政处罚方面的全部行政执法职能全部划入该支队。为加强综合执法的信息化、规范化、程序化、联动化、立体化，他们主动开发了多功能执法信息管理平台，并聘请律师事务所对商务领域所有法律法规进行重新梳理，研究制定了《部门间职责边界》《行政处罚自由裁量权基准制度》《重大案件法制审核制度》《执法全程记录制度》《监管执法信息公示制度》等制度，同时构建了执法支队与局机关内部业务处室之间，商务部门与公安、工商等相关部门之间，市级商务部门与县（市）区商务部门之间，徐州商务部门与周边城市商务部门之间四方协同的立体化执法网格。从而确保了执法的规范化、监管的信息化、履职的精准化、联动的协同化。三是勇于攻坚克难，深挖试点内容，提升边际效应。他们把商务执法改革试点开发的执法信息管理平台与国务院推行的全过程记录制度改革试点内容进行融合衔接，不断提升完善平台的功能，实现了“无纸化办案”、“移动化执法”、“信息化联通”。目前该平台在推行执法全过程记录中不仅涵盖执法全过程，将文字记录和音像记录集于一体，还做到了执法全过程留痕、可回溯化管理，保证了执法程序的规范化。

2.2 贵州省贵阳市商务综合执法改革的模式与基本做法

贵阳市自承接商务综合行政执法体质改革试点工作以来，借全省、市大力推进“大数据”发展战略之机，大力推行“互联网+商务执法”模式。一是他们紧盯“问题在哪里、数据在哪里、办法在哪里”三个关键，按照“信息化、数据化、自流程化、融合化”创新思路和办法，搭建了“用数据说话、用数据决策、用数据管理、用数据创新”的商务综合行政执法大数据监管平台。通过数据采集、存储、分析指导，对监管对象实现了远程监管、移动监管、防御性监管，做到了“人在干、数在转、云在算”。二是他们用平台建立起了商务执法处罚、移动执法、执法电子证据管理和大数据分析与可视化四大系统。通过移动APP终端采集上报执法信息、执法电子证据，实现了行政执法过程的全记录、确保了权力的规范运行，推动了监管执法由过去的经验型、估计型向数据分析型转变，为决策提供了系统、准确、科学的参考依据，提高了执法的精准性和针对性。三是通过搭建商务综合行政执法大数据监管平台形成了三大机制，即“主体在市、管理在县（区）、延伸到乡镇、触角到社区（村镇）”的协同执法机制，跨地区、跨部门的联动机制，社会协同共治机制。打通了工商、公安、税务、工信、发改、金融机构等部门之间的数据共享通道，构建起了横向和纵向联动配合和信息共享平台，实现了对企业经营、纳税、信贷等情况变化的风险预警预测监控，使事中事后监管转变为事前预测、超前预判的精准应对。

2.3 河南省鹤壁市商务综合执法改革的模式与基本做法

鹤壁市是2016年被商务部、中央编办确定为商务综合执法体制改革的试点城市。他们按照“健全机构、职责明确、属地管理、充实一线、强化素质”的原则，一是实行网格化全域监管模式，构建了纵向到底、横向到边的网格化四级商务全域体系。通过完善市、县（区）监管执法体系，健全监管科室、举报投诉和执法机构；下沉基层监管力量，向乡（镇、办）设商务监管工作站、商务专管员。村级设商务协管员，社区设商务联络员，明确各自职责，做到了监管不留死角盲区，形成了市、县（区）、乡（镇、办）、村（社、区）协同监管执法的联动机制。二是搭建监管信息平台，融入卫星定位、互联网等技术，配置移动监管执法、监管执法记录仪及数据实时上传设备，建成了集网上办公、办案、管理、移送信息汇集发布、培训、经验交流、案例点评、工作业绩考核考评为一体的监管执法业务管理系统。三是通过对市（区）稽查队伍、具有监管执法职责的事业单位进行整合，组建鹤壁市商务综合稽查支队，并将分散在市商务局内设科室、执法机构的行政处罚、行政强制、监督检查等商务行政执法职能进行整合，统一交由市商务综合稽查支队承担，实现了市局及各区执法职责，执法职能的真正整合，有效增强了执法力量。四是建立起了区间协作机制。市商务局与市公安局、食药局、工商局、质监局等部门建立了商务综合行政执法部门联动机制；鹤壁市与焦作市、新乡市、安阳市、濮阳市、济源市、滑县等六市县，建立毗邻地区间商务执法协助机制。

3 三亚商务综合执法改革的路径思考与对策

三亚市自2011年成立商务综合执法队伍以来，目前执法改革尚处于探索阶段。与先进市县相比，它还存在部分执法职责职能未彻底厘清，数据化信息化管理系统和执法信息数据共享机制尚未建立，“双随机一公开”工作机制和区域、部门协调协同机制尚未完善等问题。借改革东风，采他山之玉，资改革之鉴，我们认为三亚商务综合执法的改革可以从如下几个方面来进行。

3.1 梳理执法职责，整合商务执法职能

一是理顺好三亚市和四个区之间的执法职责，明确各层级之间的执法权限，建立以市商务综合执法支队行政执法为主，四区执法为辅的执法体系。在执法实践中实行市、区同一套商务执法文书、同一个商务执法标准，真正打通市、区与社区（村）执法的“最后一公里”问题。二是要进一步梳理商务法律法规，厘清市各部门间，尤其是与工商、安监的行政执法职责边界，协商各部门后，报请市政府出台三亚市商务会展局与市各部门间的职责边界清单，明确商务部门与其他部门间的职责边界，减少部门间推诿扯皮现象，确保不越位、不缺位、不错位。三是要继续集中整合市局内部科室与执法支队和其它下属单位的管理与执法职能问题。真正秉承综合执法与管办分离精神，适时考虑将散装水泥办和会展科等科室的执法监督职能及市局的行政处罚职能划入支队，最终形成行政审批、行政管理、行政执法相对独立、相互制约、相互协作的工作机制，更好地促进事前审批与事中事后监管工作的协调发展。

3.2 大力推进“三项制度”落实，以“双随机”倒逼规范监管

一是积极推进行政执法公示制度，建立健全行政执法的事前、事中、事后公开机制，在市局门户网站上，依法及时向社会公开公示权责清单、随机抽查事项清单及行政处罚信息情况等内容。以“阳光”、公开规范权力审慎运行。二是探索推行执法全过程记录制度。不断规范完善文字、音像记录，实现对立案、调查、取证、决定、送达、执行等商务综合行政执法行为的全过程留痕和可回溯管理。三是深入落实重大执法决定法制审核制度。组织人员编制好《重大执法决定法制审核目录清单》《重大执法决定法制审核流程图》，积极落实法制审核主体、明确法制审核内容、确定法制审核范围、细化法制审核程序，充分发挥法律顾问在法制审核工作中的作用，确保权力的规范运行。四是大力开展“双随机一公开”工作机制。严格按照省市“双随机一公开”工作要求，做到“年初有安排、年中有检查、年末有总结”。以“双随机”规范和倒逼商务执法工作。

3.3 推动信用分类监管，完善部门区间联合执法机制

一是根据不同行业性质特点将监管对象实行信用分类，建立信用档案。对屡次违法违规、多次被举报投诉、被处罚过的市场主体建立黑名单，加大对其的检查频次；对诚信守法、经营规范、无重大违法行为的的市场主体建立红名单，减少检查频次，将其树立为行业典型。二是充分利用“双打”“综治”工作机制，加强与工商、安监、质监、卫生、公安、消防等部门的互联互动，出台方案，建立市区部门间轮流主持的联席会议、联合执法、联合办案、信息互通、双方告知的协同联合执法工作机制，通过开展横向交流，形成执法合力，遏制企业违法行为或潜在的违法行为。三是推动建立三亚市与陵水、乐东、保亭、五指山四县（市）商务执法机构及市局与海棠、崖州、天涯、吉阳四区的商务执法联动机制，通过签订执法联动协议，执法专项检查，有效解决区域间执法难、处罚难的问题。

[1]天津市商务委秩序处研究室，关于天津市商务综合行政执法工作的研究[EB/OL]，（2017-10-09）http：//www.tjcoc.gov.cn/html/20 17/shangwuketiyanjiu_1009/45141.html

[2]张勇军.德州市商务综合行政执法问题研究.[J]山东大学,2015

[3]张继春.关于淮南市商务综合行政执法情况的调研报告.[J]安徽大学,2013