关于PPP项目施工单位在承建过程中存在的问题

关于PPP项目施工单位在承建过程中存在的问题

文/马伟伟，上海建工四建集团有限公司

本文针对施工单位在PPP项目承建中所出现的各种问题，给财政的投资和审核工作都带来了更大的压力，必须去对审核的体系进行规范，不断的去完善制度建设，对审核的办法进行改革。

PPP项目；施工单位承建；问题

1 什么是PPP项目

PPP的主要概念是政府相关部门通过平等的合同，一般通过协议的方式来和相关的施工单位之间建立的一个长期合作模式，最终的目的是为了提供公共的产品或者服务。这是一种新型的以建设项目来做融资的模式，也是当今社会高速发展的产物。

PPP项目是一个伟大的创新，提供了一种非常伟大的模式，其包括很多种类型，但是实质都是施工单位和政府进行的合作。施工单位可以和政府进行同步的投标并建设政府性的投资项目，这样的模式不仅仅保证了双方的既得利益，还大大减轻了政府的风险。然而，新生事物总是存在可以进一步提升的空间，施工单位在PPP项目承建的过程中还是存在很多的问题，下面就对这些问题进行分析和说明。

2 施工单位在PPP项目承建过程中的问题

2.1 PPP项目立法缺失，法律保障制度不健全

施工单位在PPP项目承建的过程中会面临着法律法规不健全的问题，主要体现在以下两个方面。

其一，也是最主要的方面，即PPP项目的推行不符合现有法律法规的标准和要求。PPP模式在审核和批准的时候都和现在已有的法律法规冲突，这就直接导致PPP项目在很多情况下是不合乎规定的，也就容易引发一些灰色的操作，这极其不利于政府管理。没有健全的法律和法规是很难保证PPP项目的顺利实施的。

其二，也是比较重要的方面，就是部委政策和已经规范的文件之间有着很大的矛盾。它们之间并没有一个准确的法则，每个部委之间也存在着权限不明确的问题。这就给施工单位承建PPP项目的开展工作带来了较多不确定因素，让施工单位在模棱两可的法制环境中摸着石头过河，加大了施工单位的承建风险。

所以PPP项目立法缺失，法律保障制度不健全是PPP项目在建设过程中较为严重且突出的一个问题。

2.2 PPP项目落地慢，过程审核时间长，承建过程产值转换率低

PPP项目过程审核时间长的问题和很多因素都有关，其中有施工单位自身的原因，也有政府方面的原因，还存在着资金不足的问题。

施工单位自身的原因主要是，管理人员在项目前期科研、立项等阶段参与的水平达不到PPP项目的建设管理要求；施工单位在很多方面准备的不够充分，专业能力不够精深，导致很多情况都预计不足，中标以后不能更好的去开展项目，不能控制和识别风险，造成项目建设中潜在风险的增加。

政府方面的原因主要是，在和施工单位签署协议的时候没有严格按照财政执行PPP项目要求的那些条目和规定进行。目前PPP项目都是设计带施工，合同签署后审计部门介入比较滞后，给工程建设和施工单位带来很大困扰，工程量清单（或施工图预算）审核要经历漫长等待，资金到位时间严重滞后，造成施工单位在施工过程中不断垫资却又不能及时收回资金。

例如温州瓯江口PPP项目，其中一个工区的工程合同价为18.2亿，从2015年10月份开始施工至2017年10月份为止，实际完成产值6.8亿，但建设单位及财审审核产值仅有0.51亿，资金差额6.29亿，均为垫资施工，资金缺口之大，叹为观止。而造成这种情况的主要原因是现在PPP项目都为银行融资，银行要收到建设单位和财审审核的计量月报才能放款，计量月报一般是在每月下旬计报当月工作内容，而往往财审审核计量月报需要两个月或更长时间，甚至半年以上，而这两个月甚至更长时间的施工现场并不能停止施工，这给施工单位资金造成巨大压力，需要施工单位自行投入大量资金。

一些地方的政府在进行PPP项目招标的时候，没有经过前期合理和严谨的论证，直接涌了上去，这就导致采购做完以后，会出现很多设计线路等调整造成概算不够等的问题，项目建设迟迟不能落地。有一些地方性政府搞的PPP项目，缺少很多关键性的文件，手续不完备导致最直接的结果是银行融资下不来，这就迫使PPP项目的完成预期不断延后。

由于PPP项目的审核时间长、手续不完备等一系列问题，给施工单位带来了很大的不便，因而产值的转换率也比较低，损失就会很大。

2.3 PPP项目税收政策不明朗，税收的风险加剧

虽然国家对社会资本进入公共服务领域是有着一个积极的态度，但是相关的标准规则却并没有明细化，和土地税收相互结合的政策并不明朗。社会上的一些资本和政府一起出资建立特殊的项目公司，但是这毕竟是介于地方政府和社会资本之间的性质，公司就必须依法纳税。现在除了一些比较特殊的行业有了明确税收减免和相关的优惠政策外，再也没有别的准则和规定来对公司的税收进行指导。这里面最大的难题就是政府对付费类项目的税收政策管理不明确。这就造成了施工单位在承建的过程中要承担较高的税收，这在无形之间都增添了施工的成本，不利于PPP项目的顺利进行。

2.4 PPP项目中标后的收益差距很大，施工企业的风险很大

从当前来看，一些由地方政府来推行的PPP项目的主要盈利收单以施工的企业和投资人的模式为主，获利的方式就很单一，把投资人抛出去以后，就只剩下施工单位，这就导致了施工单位要承担很大的风险，项目建设的全部压力就都集中在施工单位这头。还有就是市场的竞争正在逐渐的加剧，很多的企业为了生存也存在很多脱离市场的情况。压低了投资的收益，无限期的延长付费的周期，经常出现一些违规的担保，施工企业的风险就大大加剧，问题很严重。而且PPP项目中标以后的收益也是不确定的，有好有坏，企业和政府都没法进行控制，这也是在无形中加大了PPP项目建设的风险。风险的不断加剧，随之而来的是更多的问题，甚至会导致PPP项目的施工情况出现较大的问题，不利于施工单位的发展和PPP项目的推进。

[1]（美）E.S.萨瓦斯：《民营化与公私部门的伙伴关系》，中国人民大学出版社，2002年.

[2]贾康.孙洁：《公私伙伴关系（PPP）的概念、起源、特征与功能》，《财政研究》2009年第10期.