城市和民间组织国际交往的动力机制是什么

周鑫宇

中共十九大报告指出：中国形成了全方位、多层次、立体化的外交格局。从层次来看，这一外交格局既包括中央政府层面的高层外交，也有城市、地方政府乃至民间组织机构的低层次外交。一般来说，中央政府的高层次外交更关心安全、政治等“高政治”问题，低层次的外交则更关心经济、治理等“低政治”问题。高低层外交和高低层政治的结合，构成了立体化的外交格局。

在这样的事实面前，国际关系学科面临新的挑战。国际关系理论主要集中于解释高层次的外交和高政治的问题。对于低层次外交和低政治问题，国际关系学者有所关注，但理论构建并不充分。未来的国际关系理论要进步，总得要解释这些问题。除了国家间的安全和政治关系之外，城市或者民间国际交往已经切实地在影响国家利益甚至国家安全。这些国际交往不只是影响国家间关系的一种“因素”，它可能存在自有的规律。如果是这样的话，低层外交也需要完成理论构建。

从国际政治理论的逻辑出发，可以尝试为民间外交和城市外交构建一些理论支撑。那么，我们要构建低层政治的理论，就首先要问：城市和民间组织国际交往的动力机制是什么？是谁、出于什么原因推动城市外交和民间外交？这应该是核心的理论问题。我以下谈一些初步的思考。

在中国，城市外交和民间外交的发展至少有两个层次的动力，第一个层次动力是国家层次的动力，第二个层次的动力是亚国家层次的动力。从国家层面来说，2008年全球金融危机前后，中国对外关系态势发生了明显的变化：金融危机以前，中国真正在海外的国家利益比较少，国家形象对国家利益影响不大；金融危机以后，随着中国企业快速“走出去”，我们在海外的利益也迅速增长。但如果企业“走出去”后，与外国人的沟通不顺畅，我们的海外投资和资产安全等将会受到很大影响。在这种背景下，我们应该更加重视外国社会和民众的态度。

此外，金融危机以后，全球治理机制、传统国际秩序逐渐失效，这也对我们的国家利益构成了挑战。我们国家现在从上到下都认识到，维持国际秩序对中国来说至关重要，因而多边外交和全球治理问题成为了近年来中国外交最主要的新动力。但如果中國要站出来为国际秩序提供方案、推动全球治理，领导人、政府可以负责规划，谁来负责实施？因此，全球治理和共同发展在具体实施层面必须要靠城市、企业和社会组织，为此国家要推动民间外交和城市外交的发展。这构成了国家层次的动力。

在亚国家层次上，不管是城市、企业或者社会组织，逐渐地都开始产生内在动力参与国际交往活动。比如说对于先发展起来的城市广州来说，一直有很强的外贸需求，希望融入全球贸易秩序，希望在全球贸易规则制定中发声。但是这种需求并不同步于成都或者重庆这样的内陆城市，只是随着发展的加快这些内陆城市才慢慢开始有经济动力去参与外交活动。每个城市有不同需求。有的城市有单一的国际交往需求，有的城市有综合性的国际交往需求，都想到国际舞台上实现。这就是城市本身参与外交的动力。除了城市以外，企业自不用说。随着今天国内市场饱和和企业产能的过剩，企业“走出去”成为必然趋势。而民间慈善和社会组织的发展，也产生了“走出去”的动力。随着中国的发展，民间外交、城市外交、企业的公共外交有了新的动力机制。这是自发的、自下而上的。

如果从两个层次分析低层外交的动力，就会得出一些有趣的结论。

第一个结论是：有些我们担忧的问题，长久来看并不必太担心。比如我们常说民间外交能力不足的问题。如果城市和企业自己有需要，从长远来说能力问题不用太担心，它们一定会学习，因为和它们的利益攸关。当然，这也需要国家的某种指导和政策配合。

第二个结论是：如果我们仔细看这两种动力，本质上是一致的，都是源于社会需求。上下干的其实是同一件事情。因而我们从总体上不必过于担心政府和社会的张力问题，或者所谓外交分权和赋权的问题。其实如果条件得当，国家和社会会很容易配合，比如当企业、城市和国家都在为经济发愁的时候，“一带一路”倡议就提出来了，从上到下都很积极。

第三个结论是：在执行层面，确实存在着资源和政策不匹配的问题。地方、民间有需求，中央政府的机制不匹配。中央有期待，地方的信息和资源不匹配。全国的资源还没有打通。另外，对于社会组织来说，还要首先实现基层治理能力的提升。但多数的矛盾，都可以通过时间来解决。