“孟不印尼”：构建以印度为中心的联通网络

张家栋

“孟不印尼次区域合作倡议”（简称“孟不印尼”）是印度雄心勃勃的南亚区域一体化政策最为重要的内容之一，体现了印度对南亚次区域一体化以及领导权的追求。但自去年年底以来，这一合作进程却在不丹和孟加拉国先后遇到了阻碍：2016年11月，不丹全国委员会否决了“孟不印尼”框架内的“机动车协议”;今年9月，孟加拉国以不丹没有参与为由决定不出席当月在印度举行的“机动车协议”操作化会议。在此情况下，印度方面加强了对落实该协议的呼吁。这一系列情况也引发了南亚观察者们的关注。

2017年4月8日，印度西孟加拉邦首府加尔各答，印度和孟加拉国的官员共同主持了印度—孟加拉国联运客车的首发车仪式。

“孟不印尼”：一个综合性的联通体系

“孟不印尼”合作倡议设想来源于1997年4月的“南亚增长四角”倡议，但该倡议的推进长期进展缓慢。2008年，印度在南亚区域合作联盟（简称南盟）框架下，提议就“机动车辆协议”和“铁路协议”进行谈判。南盟于2009年设立了“政府间运输工作组”，并于2014年9月原则上通过了“机动车辆协议”和“铁路协议”文本，但最终还是因巴基斯坦反对而未能通过。为绕开巴基斯坦，印度在南亚推行“双速地区主义”，在南亚次区域推动建立一个没有巴基斯坦的合作机制。2013年，印度提出“孟不印尼”倡议。2014年，莫迪总理上台后加速推进“孟不印尼”。根据印度的设想，“孟不印尼”将是一个涉及公路、铁路、内河水运、航空和电力的综合性次区域联通体系。

公路联通是“孟不印尼”的基石，也是其的第一个合作成果。2015年6月，印度、孟加拉国、不丹和尼泊尔四国在不丹首都延布签订“机动车协议”，成为“孟不印尼”框架下的第一个合作协议。这一协议旨在建立集装箱、卡车和旅客车辆在四国间的无障碍运输。这一协议目前已被印度、尼泊尔和孟加拉国批准，但是尚未被不丹议会批准。

铁路联通是当前“孟不印尼”国家正在磋商的问题。在“孟不印尼”之前，铁路联通已经有一定的双边合作基础。在印度西孟加拉邦与孟加拉国之间，已有三条双边跨境铁路线。2016年以来，又开通了三条印度东北部到孟加拉国的铁路线。根据印度的计划，一旦孟加拉国投资13亿美元的达卡—吉大港铁路项目完工，印度的火车就可以从东北部经过孟加拉国，直达印度东部的经济中心加尔各答。目前，印度与尼泊尔之间仅仅有一条铁路线联通，从加尔各答通向尼泊尔工商业枢纽的比尔根杰。第二条铁路线正在修建中，将连接到尼泊尔第二大商业中心比拉特纳加，已接近完成。

航空联通、内河运输联通和电网联通，也是计划中的“孟不印尼”合作框架中的重要内容。简而言之，印度要建设一个次地区陆路交通网、铁路运输网、航空网和电网，并将自己置于中心位置而牢牢地掌握地区交通和供电系统的领导权，让加尔各答重新成为像英国殖民统治印度时期一样的南亚次大陆东部的中心。

目前“孟不印尼”合作倡议的推进已经取得了一定进展。一是，工作组机制已经建立。“孟不印尼”合作倡议已经建立了两个政府间联合工作组，建立了“水资源管理、电力/水电贸易和电网联通”和“贸易、联通和转运”两个联合工作组。从2013年4月至2016年1月，两个联合工作组共举行了三次会议。二是，一些协议已经开始实施。目前，“机动车协议”已经达成，但还缺少不丹议会的批准，有待生效。但是，“孟不印尼”框架下的双边公路联通建设已经开始运营，国际巴士线路和国际货运线路都已开始，尤其是连接印度主体部分与东北部的线路进展更快。加尔各答—达卡—阿格尔塔拉公路客运线和达卡—锡龙—古瓦哈提公路客运线都已开通，达卡到加德满都和不丹首都廷布的线路已在规划进展之中。公路国际货运也已经开始。2015年11月，一辆货车从加尔各答经孟加拉国到达阿格尔塔拉运输的里程缩短到了1000公里，这是印度独立以来的首次。

最大问题：印度自身能力不足

各方推动“孟不印尼”合作框架的意图有重叠、有差异。“孟不印尼”是由印度推动建立的，但也在一定程度上体现了其他国家的意愿。首先，印度要重新树立其地区交通枢纽地位。印度希望能借“孟不印尼”合作框架，恢复英国殖民统治印度时期的次区域交通网络，恢复自己在次区域的枢纽地位。其他国家则想借“孟不印尼”多边机制助力自身发展。其次，印度想以“孟不印尼”为基础，构建一个更大范围内的次区域陆地交通网络。现在，“孟不印尼+2”（斯里兰卡和马尔代夫）和“孟不印尼+印缅泰”（印度、缅甸和泰国）等合作概念已经提出。再次，促进经济与交通发展是“孟不印尼”国家的主要目标。据估计，“孟不印尼”“机动车协议”一旦落实，将会把交通走廊转化为经济走廊，将使南亚区域内贸易增加60%，南亚与地区外贸易增加30%。最后，缓解地区内国家的能源和环境压力。“孟不印尼”次区域能源资源丰富，但是因地理和季节原因而严重不平衡。如果尼泊尔和不丹能够进入印度和孟加拉国的电力市场，大力开发水电资源的话，将有助于改善其国际收支状况，促进国内经济发展。

在南亚，一切皆有可能，但什么都不容易。“孟不印尼”虽然符合经济全球化和地区一体化的需要，但仍然面临很多挑战。

一是政治挑战。目前，孟加拉国、印度和尼泊尔已经批准了“机动车协议”，但在不丹议会却没有完成批准程序。2016年11月，不丹下议院虽然通过了“机动车协议”，但全国委员会却否定了这一决议。2017年4月，由于考虑2018年大选因素，不丹政府被迫向反对党让步，从国民大会议题中刪除了这项议程。这主要是因为不丹交通业界和保险业界担心本国市场受到外来企业的冲击;不丹环保部门则担心大量外来人口会冲击其脆弱的自然和人文环境，破坏其在国际旅游业中的独特形象。同时，不丹还有安全等方面的考虑。这些顾虑在尼泊尔也存在。尽管2015年6月达成了“机动车协议”，但是在2015年9月，印度还是因为尼泊尔国内政治问题，对尼泊尔进行了事实上的禁运。这些都使尼泊尔等国对“孟不印尼”的未来产生了心理阴影。

二是，各国管理机制对接问题。各国在签证管理、机动车登记、交通保险规则等方面，都有很多差异，车辆和人员自由流通的管理基础尚不具备。一些国家连在国内对本国公民和车辆都没有完整的信息系统，跨国信息交流与合作就更谈不起来了。在这种情况下，“孟不印尼”有可能给非法人口流动和毒品、武器贩运等提供更便利的条件。

三是，资金成为一个大问题。“孟不印尼”国家普遍缺少建设资金，就连主要倡议者印度也不例外。印度会提供一些启动资金，但大多数资金将由各国自己承担或筹集。亚洲开发银行、世界银行和亚洲基础设施投资银行会有一些援助，但规模和条件不太可能完全满足四国的需求。

除此以外，“孟不印尼”国家还存在经济前景不确定、征地困难、地质条件复杂等问题，都将约束“孟不印尼”合作的深度推进。

“孟不印尼”是在印度积极推动推动之下建立起来的，体现了印度的周边外交政策以及大国战略。与此同时，印度也在推动印度—缅甸—泰国的三边机动车协议，还在推动自己与斯里兰卡、马尔代夫的联通计划，与日本合作提出了一个亚非增长走廊计划，并试图在“环孟加拉湾多部门技术经济合作倡议”框架下建设一个更大范围内的联通计划。所有这些倡议都有两个共同的特征：一是没有巴基斯坦的参与;二是没有任何比印度更强大国家的直接参与。如果再考虑到印度对“孟中印缅经济走廊”的刻意回避和冷淡，可以发现，印度其实是试图以交通和能源合作为切入点，建立一个以印度为中心的多重地区联通网络，以配合自己的“向东行动”（ACT EAST）外交战略，以在北印度洋东部地区建立本国的霸权地位。应该说，印度的联通倡议虽然没有“一带一路”倡议高调，但是想做的也不少。

印度最大的问题则是自身能力不足，自己尚需要国际社会的支持，遑论满足其他国家基础设施建设的资金缺口。同时，印度自己的管理能力和体系也非常落后，很难适应一个复杂的国际管理体系的需要。在这一背景下，印度雄心勃勃的计划，即使有日本以及日本所主导的亚洲开发银行的支持，能够兑现多少，也不应过度乐观。

（作者为复旦大学南亚研究中心主任、教授）