国家治理现代化进程中纪检监察体制改革探讨

许浩+蔡静

摘 要： 推进国家治理能力和治理体系现代化是全面深化改革的总目标，对于我国的社会主义建设具有深远的现实意义和理论意义。其中改革纪检监察体制是推进国家治理现代化的重要抓手。现有纪检监察体制弊病较多，缺乏独立性、监督机构分散不利于形成有效的监督合力，在具体实践中监察范围不够全面，存在监督漏洞。纪检监察体制改革涉及我国国家宪制结构的重大政治改革，独立建制的监察委可以有效弥补纪检监察体制的缺陷，如何整合并发挥纪检监察体制的功能是一个值得探讨的关键问题。

关键词： 国家治理； 现代化； 监察体制； 改革

中图分类号： D035.4 文献标识码： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2017.03.012

一、国家治理现代化的重要意义

國家治理现代化的提出具有理论意义和现实意义。现代化是现代社会前进中合乎规律、确定不移的趋势，中国共产党对于现代化的认识逐步深化。1945年毛泽东在《论联合政府》中提出了工业现代化和农业现代化；1960年毛泽东在读苏联《政治经济教科书》所做的笔记中，提出了“四化”[1]；周恩来在《政府工作报告》中初次提“四个现代化”；邓小平同志在南方谈话时说“恐怕再有30年的时间，我们才会在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度”。[2]社会制度结构及其功能的革命性变迁是社会现代化的重要组成部分。[3]

我国处于社会主义初级阶段，社会主义制度建设须要不停更新和完善。十八届三中全会提出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。[4]十八届三中全会将国家治理体系同治理能力和现代化相联系，国家治理离不开现代化。国家治理能力与国家治理体系具有辩证统一的关系，治理体系是治理能力实现的基础，治理能力是治理体系的目标，国家治理能力的体现依赖治理体系的构建。习近平指出：“一个国家制度及制度执行能力集中体现在国家治理体系和治理能力上。”[5]国家治理体系与治理能力要相辅相成共同发挥作用，健全的国家治理体系能提高国家治理能力。推进国家治理能力现代化体现在建立独立的纪检监察机关，这涉及到纪检监察体制改革。

二、纪检监察体制在国家治理中的重要功能

（一）国家治理能力现代化的需要

纪检监察工作在国家治理体系中具有重要地位，是各个党政机关治理的纽带。纪检监察工作的顺利开展有利于推进国家治理能力现代化，习近平指出提高党科学执政、民主执政和依法执政的水平是国家现代化的总进程。目前，我国改革开放进入深水期，重视纪检监察机关的反腐败作用，建设高效廉洁的党和政府，廉政建设是推进深化改革开放的重大政治任务，也是现代国家治理的重要内容。我们党对治国理政理念和方式规律性认识的深化，是中国特色社会主义理论的重大创新和发展。[6]表明我们党对执政规律和社会主义建设规律有了新的认识，是中国共产党从革命党转向执政党的重要理论标志，体现了治国理政的新境界。[7]

（二）巩固党的执政基础的需要

纪检监察体制起到稳固执政党地位的作用，并且协助党委抓党风廉政建设和组织反腐倡廉工作。纪检监察是党的纪律检察机关和政府的监察部门行使的两种职能。党的纪律检察机关行使纪检职能，执行党内监督，监督党务机关及其党员干部；《中华人民共和国行政监察法》中明确显示政府监察部门对国家行政机关和公务员及行政机关任命的其他人员依法行使监察职能。检察院作为独立的机关去查处违法犯罪行为，受纪委监督。根据《中国共产党纪律处分条例》，纪委查处党务机关和党员干部的违规违纪行为。开展好纪检监察工作有助于巩固执政党的地位，维护党的章程以及其他的党内法规，监察国家行政机关、国家公务员和国家行政机关任命的其他人员对于党的路线、方针政策及决议的执行情况。[8]清正廉洁的领导班子能更好地贯彻执行党的路线和方针政策。贪腐不仅仅是贪污巨额财产，也影响着执政根基和发展。

（三）国家遏制贪腐的执法利剑

在新时期要充分认识到纪检监察机关对于反腐败工作的重要性。列宁在《工人国家和征收党员周》中说：“世界上只有我们这样的执政党，即革命工人阶级的党，才不追求党员的数量，而注意提高党员质量和清洗‘混进党来的人。”这句话本意是指对党员的 “控量提质”，也可用到反腐倡廉上，要把腐败了的官员坚决清除。纪检监察的作用正是将这些“腐败分子”清除出来。十八大以来，中共中央反腐败斗争取得重大成效，以习近平为核心的党中央做出全面从严治党的战略抉择。十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》进一步指出：“加快推进反腐败国家立法，完善惩治和预防腐败体系，形成不敢腐、不能腐、不想腐的有效机制，坚决遏制和预防腐败现象。” 2012年全国开展打击腐败行动，同时党政机关也开展了“纠四风”的行动，这一行动促进了党政机关廉政文化建设，也大大提高了人民群众对于国家的信任。[9]在中国的政治体系中，纪检监察机关地位比较特殊，权力也特殊，纪检监察体制有效遏制权力的滥用，也拥有决定党政领导干部政治生命的权力。[10]

（四）深化政治体制改革的需要

监察体制改革由传统的同体监督转变成异体监督，有利于权力制衡。为提高权力运作效率，防止权力滥用和权力寻租等腐败现象，必须以改革创新的精神，不断完善我国的权力监督机制，通过同体监督异体化、异体监督实体化的改革，力求达到对权力的有效监督。[11]纪检监察工作在国家治理体系中具有重要意义，是党建工作的重要组成部分，是发挥国家治理能力的有效执法利剑。中国共产党自建党以来都在探索纪检监察体制改革。1922年俄共（布）召开了第十一次全国代表大会，大会进一步贯彻落实了列宁加强党内监督建设的思想，建立和完善了党的各级监察委员会，随后监察委员会从中央监察委员会、区域监察委员会到省监察委员会都已建立起来。[12]1949年根据《关于成立中央及各级党的纪律检查委员会的决定》成立了中共中央纪律监察委员会，期间撤销监察部，撤销中央监察委员会。1986年设立中华人民共和国监察部，1987年7月监察部挂牌办公。1993年中央纪律检查委员会与监察部合署办公。“十六大”之后，权力反腐向制度反腐阶段转变。[13]2016年11月，中共中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》，部署在三省市设立各级监察委员会，为在全国推开积累经验。监察机关在党和国家的政治生活中发挥重要的监督作用和保障作用。endprint

三、我国纪检监察体制的问题分析

（一）现行体制缺乏独立性使内部监察形同虚设

目前，我国纪检监察职能缺乏独立性，检察机关自成立以来就一直在政府里，属于政府的一个职能部门，《行政监察法》第七条规定县级以上人民政府检察机关监察上级监察机关领导并负责本行政区域内的监察工作，对本级人民政府和上一级监察机关负责并报告工作。地方监察机关的人、财、物等实际上也都由地方政府进行监控。我国的监察机关陷入“同体监督”的困境，在一定程度上导致了监察机关缺乏独立性，使得实际监察工作的实施难度增加。正如中纪委原副书记刘锡容总结说：“上级监督下级太远，同级监督同级太软，下级监督上级太难。”而个别上下级之间存在“利益共同体”问题。各部门相互监督存在制约失衡，权力监督在当前的反腐倡廉工作中的问题是“一把手”权力监督难题。[14]监督机构缺乏獨立性必然会制约纪检监察工作顺利进行，影响反腐倡廉建设。

（二）纪检监察机关分散导致无法形成监督合力

我国的监察权力分散于纪委、检察机关和检察院等机构中，监督合力不强，造成监督体制在整体上协调性不够，监督主体监督力量不集中，对决策权和执行权的监督不到位。贪污腐败现象一直是一个比较突出的社会问题，近几年党内违纪案件和违纪人员不断上升，有一些不正之风屡禁不止，反贪的任务日趋严峻。随着时代的发展进步，在一定程度上增大了反贪难度，原有的监督体制无法适应新时代反腐倡廉需要，传统的反贪工作模式也已经不能适应日益复杂的职务犯罪状况。纪检委、行政部门、检察院和公安等行政执法机关都具有反腐败的职责，监督主体不明确也不利于责任主体划分，责任主体不明自然会使反腐执行力度不彻底。有些案件难以彻查，腐败案件的责任追究不全。在实践中，检察机关在行使法律赋予的职权时，有时会与其他国家机关的职权发生冲突，容易造成司法资源的浪费，也不利于法律监督的开展。[15]监察机关的分散监督也是现行监察体制的问题之一。

（三）在具体运行中监察范围存在盲区

纪检监察是党的纪律检查机关和政府的监察部门行使的两种职能，其中《行政监察法》仅仅将监察主体定位为行政监察机关，这里的“监察”不是国家范围内的“监察”，而只是“行政监察”。监察对象只包括“国家行政机关及其公务员，国家行政机关任命的其他人员”，监察对象范围过窄，并没有对人大、政协、法院和检察院等进行监督。立法机关和司法机关等国家机关及其公务员也没有在监察范围之内。纪委查处党员干部的违规违纪行为，对非党员的监管存在一定的漏洞。例如非党员村干部如果出现违规行为并不受党纪党规约束；《行政监察法》只规定监察机关对公务人员监察，并未规定最终处理章程；《农村基层干部廉洁履行职责若干规定（试行）》中也只提出警示谈话、责令公开检讨等组织处理措施。目前非党员村干部出现的又多是违规违纪行为，达不到司法立案标准。《行政监察法》与《公务员法》的监察范围没有无缝对接，存在监督盲区，并未形成全国范围内的国家监察体系，也不利于全面高效地行使国家监察权。

四、我国纪检监察体制改革的思考

（一）改革后监察委的宪制地位

纪检监察体制改革涉及到我国的根本政治制度——人民代表大会制度。纪检监察体制改革决定今后纪检监察工作的开展情况，也是当前国家治理的重要任务。2017年，北京市、山西省和浙江省三地分别成立监察委员会，这体现了我国国家监察体制改革试点工作进程向前推进一步。根据社会主义建设原则和宪法相关规定，形成了人民代表大会制度下 “一府两院” 的国家机关，一府两院对人大负责、受人大监督。纪检监察体制改革后，传统的“一府两院”转变成为“一府两委两院”。不难发现，监督体系中存在监督主体比较弱小而监督客体相比之下比较大的矛盾，纪检监察体制改革有助于解决这一矛盾，并推动反腐倡廉建设。作为监督主体之一，监察委员会不属于党政机关，是和纪委“合署办公”。监察委员会从政府机关中独立出来成为一个国家监督机关，由传统的“一府两院”转变成“一府两院加一委”。监察委员会设置是党和国家进行自我监督的重大制度成果。随着社会发展，现代国家的公权力逐步分化为国家公权力和社会公权力，公共职务据此亦分为国家公职和社会公职，公职人员包括但不限于公务员，公务员属于国家公职人员。[16]社会公权力包含法律、法规授权的组织和行政机关委托的组织。改革超越了现行宪法的规定。根据“重大改革于法有据”原则，全国人大常委会做出的《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》在一定程度上为纪检监察体制改革提供了法律正当性。改革后的纪检监察体制宪制地位需要全国人大授权的宪法文本来解读。

（二）监察委的“被监督”如何定位

习近平在十八届中央纪委六次全会上提出：“完善监督制度和做好监督体系顶层设计，加强党的自我监督和国家机器的监督，坚持党对党风廉政建设和反腐败工作的统一领导，扩大监察范围，整合监察力量，健全国家监督组织架构，形成全面覆盖国家机关及其公务员的国家监察体系。”有权力就会有腐败存在的可能，权力的行使需要监督和制约。在试点方案中也提出要解决监委会自身监督的问题，打铁还需自身硬，要谨防“灯下黑”的现象。为了更好的发挥纪检监察体制在国家治理体系中的作用，需加强监察委的内部监督。十八大以来，党中央反腐败工作取得阶段性成果，党风廉政建设与反腐败斗争也呈现新常态，新形势下亟待强化纪检监察机关的内部监督、提高纪检监察干部的作风建设，以此来推动党风廉政建设和反腐败工作，这是任何时期的纪检监察工作重点。监察委只有加强自身建设，对自身的监督必须更加严格，执行纪律必须更加刚性，打造一支廉洁奉公的干部队伍。才有更好的素质去监督国家行政机关等部门机关。坚持依规治党和依法治国相统一，推动党内监督和国家监察全覆盖。[17]

由于监察委员会权力扩充、职能增加，加强对委员会的监督也是整个改革的重要内容之一。除了内部监督，还有外部的监督，由人大选举产生所以接受人大的监督，另外接受社会公众监督及舆论监督。干部队伍要学习贯彻《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则（试行）》，该《规则》中提出中央纪委这个监督者必须接受监督，这为纪检监察干部队伍提供了制度支撑。“绝对的权力导致绝对的腐败”，有权力就要接受被监督。除了自身监督外，还要接受社会监督。提高监察委的社会监督是为了更好地实现国家治理体系现代化。实践证明，人民群众的监督是对党组织和党员监督的有效形式，人民群众的监督对监察委的监督也同样有效的。《中国共产党党内监督条例》规定“各级党组织和党的领导干部应当认真对待、自觉接受社会监督，利用互联网技术和信息化手段，推动党务公开、拓宽监督渠道，虚心接受群众批评”，部分条例规则对于监察委同样适用。制度设计上已经对监督问题有所安排，为了防止内部出现问题，以前成立了纪检干部监督室。监察委成立后，一定会有一个监督的机构，相互制约。endprint

（三）监察委职权配置与运行机制

目前，“纪检监察体制整合‘三驾马车为‘一马当先，于人民代表大会之下设独立行使监察权的国家监察委员会，与党纪委合署办公，其主任由中纪委书记兼任；党内‘双规与国家监察一体两面，纪律检查委员会党纪审查与国家监察委员会刑事侦查同时进行。” [18] 2016年11月我国开始监察体制改革，中共中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》中提出“实现对行使公权力的公职人员监察全面覆盖”。随后的十二届全国人大常委会第二十五次会议审议通过的《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》中指出“试点地区监察委员会按照管理权限，对本地区所有行使公权力的公职人员依法实施监察”。监察委员会要行使监督、调查和处置的职责。它的职责是对全国行使公权力的公职人员进行监察，包含国家公务员法规定的国家公职人员、由法律授权或者由政府委托来行使公共事务职权的公务人员、国有企业中的管理人员、事业单位中的管理者、群众自治组织中的管理者以及其他依法行使公共权力的人员。监察委与目前的反贪机关不同，监察委将立法权、行政权等多种权力集于一身，不允许出现差错，要第一时间解决自身监督。试点方案提出：“监察委员会对本级人民代表大会及其常务委员会和上一级监察委员会负责，并接受监督。”人大与监委会相互监督和制约，比如说，人大选举产生监委会，监委会对人大负责，人大实施具体日常监督。监委会出现权力腐败的问题时，人大对监委会问责。改革后的监察体制是权力统一的反腐机关，监察范围覆盖到全国公职人员，让腐败现象无处藏身。监察体制改革将监察上升为国家监察，监察工作的顺利开展对于执政党贯彻执行“党要管党”和“从严治党”具有深刻的意義。在人民代表大会之下设立国家监察委员会，是事关全局的重大政治体制改革，牵一发而动全身，将使党的机关与国家机关之间以及国家机关彼此之间出现一系列新问题。这一改革事关政治体制全局，在试点实践和今后的总结中，很大程度上恐怕要把发现问题、重视问题摆到突出位置。而从现在的实践看，一些试点地方包括未试点的地方对于设立监察委员会后出现的问题，实际是存在不少疑惑的。[19]

纪检监察体制改革是顺应时代的要求，旧有监察体制的弊病会有所消除，有助于推进国家治理体系和治理能力现代化。目前只在北京市、山西省、浙江省三个地方开展国家监察体制改革试点工作，是为全国推广和开展积累经验。实践证明，预防腐败只有通过严厉的惩治和加快建立制度体系，把权利关进制度的笼子里，建设廉洁高效的政治环境。为贯彻落实全面从严治党，必须进行国家监察体制改革，改革是将党内监督与人民监督相结合。十八大以来取得的反腐成效表明，只有集中力量全力反腐，才能更有效的遏制腐败现象。国家监察体制改革后设置的监察委加强了党对反腐败统一领导，形成制度化、法制化的反腐机制。

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