关于社保基金预算管理的几点建议和思考

李琳

【摘 要】随着经济全面转型，人口老龄化问题日益突出，我国社保基金处于收支不平衡，支付压力大的处境，只有不断提升社会保险基金预算水平，实现社会稳定、人民共同富裕。本文对社保基金预算的现状进行分析，并提出改善建议。

【关键词】社保基金预算；绩效考核；社保基金监管

近几年，我国的社会保险保障工作日趋完善，但随着进入新时代，经济全面转型，人口老龄化问题日益突出。社保基金处于收支不平衡，支付压力大的处境。拥有一个公平、安全的社会保障体系，是新时代下实现共同富裕的伟大目标，也是社会大众的共同诉求。十九大也为社保事业指明了方向，尝试将划拨国有资产对我国的社保基金进行充实，以保障今后的可持续发展。只有不断提升社会保险基金预算水平，才能够全面管理社保基金，为社会大局的政治稳定、人民幸福生活奠定良好基础。

一、社保基金预算的必要性

社会保险基金预算是按照国家社会保险和预算管理法律法规制定，反映社保基金收支年度计划。2014年，财政部新修订的《预算法》将社会保险基金纳入全口径预算管理。社保基金预算包括预算的规划、预算编制、预算审批、预算执行和决算、预算监督和评价等。科学合理地规划是预算的第一步，确定预算的结构和规模。预算编制在符合预算法的基础上，遵循“专项资金，专款专用”的原则，结合上年预算的情况及其他情况基础上，按照险种分别编制。再由国家立法部门审批和批准。预算执行主要包括收入预算和支出预算，以收费的方式，形成收入，及时拨付资金，确保预算目标的实现。决算是全面反映收支执行情况的综合报告。最后，没有监督、评价的制度，将会导致严重后果。

1.社保基金预算确保社保基金使用的科学性和合理性

社保基金属于公共资金，非法挪用社保基金属于违法行为，所以公共基金都要接受社会和人民的监督，社保基金预算明确地约束和指导基金收支，确保社保基金收支平衡，保证各项基金安全和平稳的运行，而且提高社保基金的管理水平。

2.社保基金预算利于全过程对社保基金进行监督和管理

社保基金预算强化调控能力，通过内部监督、审计监督、社会监督等多种形式，清晰地反映各项社保基金收支的年度计划，公开、透明地向国家和社会披露社保基金的收支情况，维护人民群众的切身利益。

3.社保基金预算的建立是社会保险发展的必然结果

社保基金的建立是顺应时代的重要举措。《社会保险基金预算编制手册》是财政部2010年3月11日发布的文件。2014年，新修订的预算法进一步明确了社保基金预算的地位，规范编制流程，完善编制方法，保障提高编制质量。

二、我国社会保险基金预算的现状

1.社会保险基金预算管理制度的法律不健全

目前，我国关于社保基金预算管理多以法律法规、暂行条文为主，在立法的层次以及立法的权威性方面也有着较大的不足。例如日本，为保证社保基金预算的有效实施，政府在制定社保基金预算管理制度的同时，也制定了很多法律法规，其中有些法律还是为社会保险基金预算管理制度进行的专业性立法，从立法层面保障该项制度的实施。

2.缺乏一套有效的绩效考核体系

在编制社保基金预算时，坚持“以收定支，收支平衡，适当留有结余，不得出现赤字”，只能依据社会保险法的相关规定核算收入和支出。在编制时存在小收大支的情况，人为将收入预算编低，支出预算编高，这样不仅能利于完成规定指标，还能得到政府补贴，避免发放的缺口，政府补贴没有明确的办法和标准。

社保基金涉及范围广、影响远、规模大，违规挪用社保基金、虚报缴费基数、冒领养老金、重复领取待遇、医院药店套取医保的情况时有发生，没有切实可行的绩效考核体系为依托，无法准确、科学地评价社保基金预算工作。

3.社保基金会计核算方面口径不一致，基础数据不准确

社保基金系统繁冗而复杂，涉及养老、医疗、工伤、生育、失业保险信息库，尽管社保基金已按照全口径预算，在编制基金预算时，各部门相连相同的效果较差，编制过程仍有较强的主观性，甚至有些时候需要人为的提取数据，建立一项现代化的社会保险信息管理库势在必行。

社保基金预算编制人员素质参差不齐，对经济发展政策、财政情况了解不足，可供参考的研究理论及成果也相对较少，预算编制依赖的基础数据信息程度不高，仍有大部分数据需手工录入，导致数据不准确，预算的准确率低，无法达到预算的目的。

社保基金会计核算也未达到规范化、制度化，核算时缺乏反映个人账户信息的会计科目，个人账户积极采用收付实现制，无法真实反映社保基金运营情况的损益。

4.社保基金难以做到保值增值

大部分地区的社保基金主要以银行存款与国债投资的两种方式来运营，虽然这两种方式投资风险相对较低，但投资结构单一，加上我国的资本市场尚不成熟，很难做到保值增值。

5.各部门分工不明确，缺乏协同配合

社保基金预算编制是一项需要各部门、科室相互配合，协同完成综合性分析管理工作，例如编制当年征缴收入，养老金支出时，需要考虑当年全省平均工资、本年在职职工、离退休人员的增减变化、养老金增长幅度等因素。这些因素都需要各部門、各科室相互协调配合。但由于缺乏明确的法律法规，责任划分很模糊，导致预算管理协同效应差。

6.社保基金监督管理机制不健全

监管社保基金预算具有一定的复杂性和科学性，直接关系民生安危，影响社会稳定，目前我国监管制度尚不完善，社保基金监督仍不全面，未达到全面监督、全险种监督，没有与公安、民政等部门实现有效的信息共享，仅仅依靠社保管理机构是不够的，容易出现重复参保、重复缴费、死亡冒领等情况。社保基金预算的监管力度明显不够，有些事项未按预算编制执行，导致基金收支不平衡。监督部门权责不清，包括经办机构内部稽核、基金监管行政机构监督、审计部门监督、社会监督等在内的监管部门之间权责不清，极大降低了监管效力。

三、社保基金预算管理的建议和意见

1.加强社保基金预算法律制度与社会保险法律法规的配套建设

为使社会保险基金预算编制工作有章可循，制定社保基金预算的法规制度成为预算工作推进的当务之急。财政部、人力资源部、社会保障等部门要尽早制定社保基金预算管理的法律法规，单独立法，提高立法层次，出臺社保基金预算管理的具体规范，为社保基金预算的具体实施提供参考。

2.建立合理、完善的预算绩效考评机制

绩效考核和激励约束机制是社保基金预算管理的一项重要组成部分，是衡量预算编制、执行情况的基础，综合考虑各个数据、指标之间的关系，研究建立绩效考核办法，参考多重考核标准，避免单一指标造成人为调整预算的情况。在考核时，坚持以预算目标为准绳，根据执行情况来考核，考核采取以激励为主，处罚为辅的方式，预算目标一经确定，不能随意变更。由于社保基金预算的特殊性，要考虑外部重大因素的变化，如市场的变化、经济政策变化、国家政策、意外灾害等，考核时视为特殊情况处理。

3.提高基础数据和社保基金预算编制的质量

社保基金预算管理部门要重视数据的质量，加强统计能力，全方位、多视角的分析数据，提高数据的准确性，科学预测社保基金发展变化，全面掌握社保基金的收入、支出情况、参保人员结构，为预算编制提供坚实的基础。加拿大采用将社保基金预算纳入政府的经常性预算里的政府公共预算模式，从税收基金中支付老年保障法下的全部待遇，这种模式下政府既可以自己独立管理和使用社会保险基金，全面控制社保基金。也反映了公民退休后享受较高的待遇、福利水平，但是这种模式没有任何的缴费收入，也容易造成社保的赤字，挤占其他资金，带来较大的财政负担。新加坡采用完全独立于政府预算的预算模式，独立核算和管理。国家强制要求雇员和雇主按工资的一定比例存入公积金，按照完全积累式的筹资模式，为国家和个人减小了养老压力，同时也减少了一定的社会不稳定因素，利于社保基金的保值、增值，但政府的宏观调控能力被大大削弱。

全面整合经办资源，推动经办机构整合为统一的社会保险经办机构，按照各险种实现统一征收和支付，优化业务流程，规范服务标准，实现从基础信息录入、基金征收、业务稽核、账户管理、个人权益记录、到退休手续办理各个环节的全方位监管和流程标准化，有效提升服务水平，提高数据质量。

完善会计核算方式，保证收付实现制在社保基金核算的一定范围内应用，采用收付实现制和权责发生制相结合的方式，社保基金个人账户采用权责发生制核算，建立两种制度相结合的新型会计核算制度。

4.多元化投资，提高投资收益

社保基金预算在制定时考虑短期内不使用的、存储期限比较长的社保基金结余，将其投入成熟的资本市场进行增值，适当的提高委托投资比例，我们可以借鉴国际上关于社保基金投资管理的方式方法，多元化投资，不把鸡蛋放在一个篮子里，降低投资风险，例如实业投资和信托投资已成为世界上养老金投资的重要领域，相关系数比证券投资，投资周期长，收益稳定，可有效分散投资风险。。

5.强化机构和部门协同配合

社保基金的预算工作涉及社保经办机构的各个部门，在编制过程中，既要强调各部门的合作，又要明确内部职能部门的职权。社保基金管部门遵循因地制宜的原则，结合实践相，根据各险种的特点找出适宜的编制方法，也要积极和科研所、高校联合起来，研究、探索更加多样的预算编制方法。

由于社保基金预算管理工作是一项复杂而系统的工作，任重而道远，仍存在很多问题，亟待解决。我们要在新形势下为避免通货膨胀、人口老龄带来的支付压力，不断提升社会保险基金预算管理的能力和水平，实现为社会的稳定、共同富裕。

6.运用信息化手段，强化监督

运用信息化手段简化征缴、强化监督。利用社保业务的标准化，结合大数据、互联网等，完善业务系统全程信息化处理，实现网上参保登记、缴费、查询，加强内部监督、审核力量，切实提高基础工作质量。建立财务一体化管理信息系统和社会保险基金稽核综合平台，即时反映社保基金预算执行情况，实时分析、风险预警。将经办机构、人社、财政、银行、审计、公安、民政系统等部门进行信息共享，加强社保基金监管的“信息化”建设。

健全监管就需要健全信息公开制度，让一切制度、环节透明化，做到事事监督、人人监督，将社保基金的财务状况和预算情况在规定的时间内披露给社会大众，涉及的重大事项更要及时公布。我们可以借鉴新加坡和美国的成功经验，新加坡通过全面的、高质量的信息披露，向社会公众发布投资产品的信息，严格的限制投资范围，监管社保基金运营。美国则是通过较高的社会参与度，使社保基金充分接受社会的监督。建立与参保人互动的平台，社会公众可以举报不良行为，行使监督权力。

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