生态文明建设中的政府管理研究分析

熊璇

[摘要]中共十八大报告以“大力推进生态文明建设”为题，系统论述了生态文明建设，将其提高到了与政治、经济、社会和文化建设同等重要的地位。生态文明是继原始文明、农业文明和工业文明之后又一新的文明形态，是未来人类社会发展的一种趋势。中国政府应认识到这一趋势的必然性，以建设生态文明为目标，明确自身角色定位并积极参与其中。

[关键词]生态文明；生态政府；角色定位；职能转变

doi：10.3969/j.issn.1673-0194.2017.18.132

[中图分类号]D625；X321 [文献标识码]A [文章编号]1673-0194（2017）18-0210-02

中共十八大报告以“大力推进生态文明建设”为题，系统论述了生态文明建设，将生态文明建设提升到了与政治、经济、社会和文化建设同等重要的地位，是中国特色社会主义建设的核心内容之一。我国政府在这一时期关注生态文明建设具有其必然性：我国正处在变革的关键时期，未来的走向问题是各种理论探索的焦点。生态文明是一种新型文明形态，也代表了一种发展方向，着眼于人类的可持续发展，遵循人、自然和社会和谐发展的规律。由此可见，生态文明是一个包含着一套价值偏好与行为方式偏好的概念。笔者将探讨生态文明的内涵以及政府在生态文明建设中需要担负的责任。

1生态文明建设的必要性

1.1人与自然关系演变的内在要求

生态文明是人类从与自然的长期相处中总结出来的文明形态。人类社会自产生之初，大致依次经历了原始社会、农业社会和工业社会等几种社会形态，与之相对应的文明形态分别是原始文明、农业文明和工业文明。

在原始社会，人由于自身能力的限制，在自然力的影响下对待自然的态度是顺应和屈从，出现了“原始崇拜”，即由于对自然现象未知的恐惧而产生的崇拜。农业社会中人与自然处在一种原始的和谐关系中：所谓原始，是指这种和谐状态并不穩定，存在诱使其走向混乱的因素；所谓和谐，即人类掌握了一些自然规律并按照这些规律来从事生产，而且人类对自然的需求相对有限，尚未出现像工业社会那样对大自然无限制地索取。随着近代科学革命的兴起，人类逐渐掌握了认识和改造自然的理论基础和技术手段。工业革命正是理论积淀的产物，社会物质资料大量增加，人类的自信心得到了前所未有的加强，随之而来的是人对自然的强势态度，即掠夺和控制。在海明威《非洲的青山》一书中，人们可以十分明显地看出这种强硬的资本主义自然观：“我不敢相信我们一下子进入了一片这么好的土地，这是一片处女地，是这几百万英里的非洲中尚存不多的，没有人来射猎过的地区。”在海明威看来，非洲只不过是用来打猎的地方，是狩猎者的天堂，那些驰骋在大自然的生灵是不值得被尊重的，只有当它们变成了皮毛与工艺品才有价值。

这种强势的态度被资本主义的生产方式和人类在诸多方面的进步强化，又进一步加剧了人对自然的掠夺，但自然是人类生存的外部环境，一旦自然遭到破坏，人类社会的发展必然受限。

这一历史演变展现了人对自然的态度对人与自然的关系造成的深远影响，而当人处在这种关系中时却又是不自知的。畏惧与强硬都是不成熟的表现，在生态文明的视角下，人类将会以更加平和的态度对待自然。

1.2现实需要

从现实角度看，人与自然的紧张关系导致了环境污染和资源短缺等问题，这些问题给人类带来了很多困扰。

目前，我国的环境污染问题比较严重，让人们有最深切体会的就是雾霾。据统计，我国目前受雾霾影响的地区的面积占国土面积的90%，绝大多数城市都存在雾霾现象，其中北京、上海、南京等特大城市是雾霾严重污染地区。雾霾会导致各种呼吸道疾病，严重时可能引发癌症。2013年北京市卫生统计资料显示，呼吸系统疾病已成为北京市疾病死亡的第4大死因、第3大住院原因。除了雾霾之外，水污染以及土壤污染等问题也已经让许多地区成为不毛之地。环境污染不仅带来了高额的健康成本，也制约了经济文化的发展。良好的环境是一个地区的软实力，随着生活水平的提高，环境已成为人们选择定居地点的重要参考因素，对于招商引资和吸引海内外的优秀人才起着重要作用。

目前，资源短缺是人口增多、浪费以及资源有限等原因共同作用的结果，也是全人类面临的一个共同问题。改革开放以来，中国自经济发展快速，如今已成为世界第二大经济体和最具活力的经济体之一，但这种高速发展带来了许多问题，资源浪费就是其中之一。中国每消耗1吨标煤的能源仅创造14000元人民币的GDP，而全球平均水平是消耗1吨标煤创造25000元人民币的GDP，美国的水平是31000元人民币的GDP，日本更是达到了50000元人民币的GDP。我国的单位GDP能耗是世界平均水平的2.5倍、美国的3.3倍、日本的7倍，并高于巴西、墨西哥等发展中国家。如果经济发展持续建立在高消耗的基础上，这种发展必然是不长久的。曾经有人做出测算，中国即使采用目前最先进的技术，为完成工业化所需的能源规模也是前所未有的，改变资源浪费的现状迫在眉睫。

2政府承担生态文明建设责任的必要性

从我国目前的情况来看，生态文明建设并不是一个过渡性目标，而是一个相对而言的终极性目标。虽然政府建设生态文明的契机是环境污染，但建设生态文明并不仅仅是治理环境污染那么简单，还牵涉到价值理念、思维方式以及生产方式等等很多宏观性架构的转变。我国一旦能够成功地完成这些转变，获益的将会是整个社会，人类也许会迎来一个新时代。

在2012年召开的第七次环保大会上，李克强总理提出将环境保护纳入基本公共服务范畴，明确了提供具有公共服务属性的环境产品是政府不可推卸的责任。

环境是具有公共性的，空气、水以及森林等是为大家共享的，涉及整个社会的事务必然需要一个被广泛认可的机构来处理。政府作为一个最大的公共组织，是人民权利让渡的结果，代表了全体公民的意志，并且从能力上来说，也只有政府才有足够的人力、物力以及财力应对生态文明建设中的种种问题。因此政府应当举起生态文明建设的大旗。

同时，中国政府正面临着结构和职能转变的问题，如正在进行中的大部制改革以及政府公信力建设等。这些转变的大方向是比较统一的，也就是建立高效、廉洁以及服务型的政府的内在要求。笔者认为这一方向与建设生态文明的目标相契合，服务型政府能更好地完成建设生态文明的任务，而政府在建设生态文明的过程中必然要不断规范自身行为。此外，政府应当以开放的心态迎接这一机遇，明确生态文明的理念及要求，在建设生态文明的大背景下转变职能，优化结构。

3优化生态文明建设中的政府管理

承担责任是一方面，政府如何承担好责任也是值得思考的问题。管理是政府履行职责的一种方式，虽然近些年来，建设服务型政府的呼声日渐高涨，但管理也是不可或缺的，服务与管理并不是相悖的，有时管理甚至是提供服务的手段。此外，我国正面临着全方位的转型升级，各种社会问题错综复杂，政府在提供服务的同时更要加强管理。

目前，我国政府在管理职能的发挥上仍有所欠缺，笔者认为可以从以下几个方面进行优化。

3.1转变发展理念，打造生态政府

所谓生态政府，就是秉持生态文明的理念，追求人与社会、人与自然和谐相处，实施生态政策的政府。自改革开放以来，在面对环境保护与经济发展这样“鱼与熊掌不可得兼”的问题时，环境保护一般被认为是一种次要的附属性事务，“先发展后治理”的惯性思维仍然左右着政府官员，环境问题也就是在这样思维方式主导下逐渐严重起来的。因此，政府应转变发展理念，从以下几个方面着手。①政府要深刻认识生态文明建设是目前人类实现可持续发展的基本途径，违背自然规律一味追求经济发展和GDP，实际上是一种很短视的行为，会导致社会发展失衡。这种失衡不仅仅体现在环境污染上，也会导致人文环境恶化，最终人们为了弥补这种失衡会付出更大的代价。②政府要明确经济发展与环境保护之间并不是对立的，也就是说经济发展不一定必然要以环境污染作为代价。发达国家走过的先污染后治理的道路不能成为我国不顾一切发展经济的理由。一方面，英国等发达国家当时的发展环境比目前中国所处的环境要宽松许多，表现在资源丰富、没有强大的竞争对手等方面。而中国目前的资源相较于将要完成的工业化进程来说更加短缺，而且面临着承担国际责任、减少碳排放等问题。另一方面，英国的治理模式虽然很成功，但也付出了很大代价，牺牲了一部分人的利益。我国应该以此为鉴，平衡好经济发展与环境保护之间的关系，让每一代人都能享受发展成果。

3.2制定发展规划，着眼长远发展

政府是生态文明建设的主导者，用比较诗意的话来说就是政府是生态文明这座大厦的总设计师，在行动之前规划蓝图是必不可少的，在制定发展规划时应从长远角度考虑。生态文明建设是一项长期工程，虽然过程会比较艰难，但其带来的回报也是十分可观的。

笔者认为对于污染企业，政府要加大治理力度，提高准入标准（如严格规定排放物含量及浓度），还要引进科技含量高的新型生态企业以保证就业率，对于生态型产业给予补助，提升其附加值。同时，政府应加大对科技创新的资助，成功的科技创新就意味着新的经济增长点，从根本上来说，这也是建设生态文明的关键。此外，政府应加大宣传，提升公众的生态保护意识，营造一种“建设生态文明人人有责”的社会氛围。

3.3加强跨区域政府合作

随着社会事务的增多，社会流动性提高以及人们合作意识的增强，人们越来越关注跨区域的政府合作。但目前我国跨区域政府合作的成功案例并不多，对于如何进行跨区域的政府合作还没有形成一套相对成熟的参考标准，许多的跨区域合作还是以中央政府为主导。

目前，我国的行政区划体系来源于元朝的行省制，各行政区划之间较封闭，即使合作，利益也是主要的考量标准，这就滋生了许多环境治理中的盲区。

笔者认为加强政府之间的合作能够有效解决许多问题，而现阶段要打破这种封闭的状态最主要的还是要改变现有的激励机制，现阶段“锦标赛式的激励模式”虽然充分促进了竞争，却使合作变的更加困难。这种激励机制用于企业并不为过，但政府追求的不仅仅是经济效益，还要兼顾公平与正义。当然，地方政府也应该积极思考合作的出路并主动实践。

3.4制定合理的绩效评估体系

绩效评估，将权力与责任挂钩，绩效与奖惩相联系，强化了政府部门的激励约束机制，是影响政府行为的一个重要因素。一方面，从结果进行考虑，绩效评估体系设定了一个框架，给政府部门自主决定留有余地，但又是有限度的自由，提高政府部门行为的审慎性；另一方面，绩效评估相当于一次检查，通过绩效评估，能够发现以往工作的成绩和不足，指导后续工作的顺利开展。

中国政府的绩效评估工作起步较晚，有着较大的实践发展空间。我国以往的政府绩效评估体系以GDP为核心，导致地方政府一味追求GDP而忽略环境保护和社会公平正义等价值。在生态文明建设过程中，政府要改变以GDP为核心的绩效评估体系并完善绩效评估内容迫在眉睫。笔者认为可以从以下几个方面着手：第一，在建设生态文明的高度上构建环境保护的绩效评估体系，政府要组织有相关专业背景的人员参与到构建工作当中，也要让社会成员代表和民间组织参与进来，以便集思广益；第二，政府要积极推进环境保护绩效评估的试点工作，通过局部实验验证评估体系的有效性，并根据验证所发现的问题，组织专门人员提出解决方案；第三，绩效评估不能流于形式，政府应该公布绩效评估的结果，要将绩效评估的结果作为被评估组织相关人员奖惩的依据，并接受公众的监督。

3.5健全多主体参与机制

自1989年世界银行在报告《撒哈拉以南：从危机到可持续发展》中使用“治理危机”一词以来，“治理”一词就引起了专家学者们的兴趣，并得到了不断丰富和发展。从广义的角度来说，治理就意味着多主体参与。多主体参与应该是未来的一个发展趋势，随着政府职能逐渐向提供服务转变，人们的自我管理能力以及对社会事务的参与热情将会不断提高。而政府在这个过程中需要为各参与主体提供平台，健全多主体参与机制，这些主体包括了个人、民间组织以及新闻媒体等。以个人参与社会事务为例，政府应当完善信息公开以及公民参与决策等制度，让公众的意见真正被听到、被采纳。

民间组织的参与也十分重要，广义的民间组织是指除党政机关、企事业单位以外的社会中介性组织。此处笔者以民间环境保护组织为例，考察民间组织在社会事务中所起的作用以及政府应如何引导民间组织参与到生态文明的建设中来。

根据中华联合会发布的《中国环保民间组织发展状况报告》，截至2005年年底，我国共有各类民间环保组织2768个，其中由政府发起成立的民间环境保护组织1382个，占49.9%。可見，政府在民间组织的成立发展中起到了重要作用，这与我国特殊的国情以及发展阶段有关，政府应当主动、积极地引导民间组织有序参与到社会治理中来，使治理主体多元化并提升社会活力。