经济特区的转型治理：国家治理体制变革活性载体的观察
——以转换期的深圳经济特区为例

沈承诚

一、问题的立论及提出

新世纪以来，源自西方的后现代性要素日益“脱域”并作用于中国的现代化进程，这使西方历时性的现代性危机与后现代性迷茫在中国将呈现共时情状，这种复杂的交织治理情状要求中国的国家治理体系及输出的治理能力能够有效加以回应。这种回应显然需要国家治理体制的相适变革，但国家治理体制的系统化变革切忌鲁莽，理应遵循渐进性原则。经济特区是国家治理体制变革的活性载体，承载着“先行先试”的导引功能。以转型中的深圳经济特区为例，对国家治理体制变革进行“活性”观察，在尊重地域差异而进行“一城”和“一域”体制创制的基础上，促进整体性的全域体制变革理念的生产和模式的推广。

经济特区是特定政治、经济和社会情境的产物，其成长轨迹自然也将伴随政治、经济和社会情境的动态变化而具有生命周期的特征。具体来说，经济特区要经历初生期、成长期、转换期、成熟期和回归期等五个阶段。经济特区治理将在这五个阶段呈现差异化的阶段特征。对经济性特区而言，初生期和成长期由于有政治效应的支撑，体制和政策差异带来的“红利”往往能够带来高速的发展，特别是以GDP为指标的显性数据增长。问题的关键在于政治效应的光环终有消退之日，特区优惠政策在全国范围的铺开，将使经济特区从政策“高地”变成“平地”，甚至是“洼地”，出现“特区不特”的现象。那么，这种高速发展还能不能维系？会不会不进入良性轨道反而因为过往对优惠政策的路径依赖进而锁定于低效率状态呢？应该讲，经济社会发展的固有规律迟早会发挥作用，超前体制的时效性也具有客观性，这决定了经济特区自主体制必然难以持续维持区域经济社会的长期超常规发展，体制失效和发展阵痛不可避免，这就需要推动经济特区从低层次制度政策向高层次制度体制的深刻变革。因此，经济特区要在转换期实现对政治、经济和社会情境的准确认知，实现有效的体制转换，即经济特区要渡过二次创新创业和产业升级转型的关口，经济特区之间的优惠政策竞争要逐渐被体制和制度竞争所取代。

正如学者苏东斌所言，“在中国改革开放的蓝图上，还没有哪一座新兴城市能够像她（深圳）那样对全国产生着巨大影响，并引起世界的广泛瞩目”［1］。深圳经济特区作为我国改革开放和现代化建设的“排头兵”（改革）、“窗口”（开放）和“试验田”（现代化），在一代“拓荒者”的努力之下构建了一套系统的自主体制，并基于此实现了经济的超常规增长和社会的全面发展，创造出了无数个耀眼的“深圳速度”“中国力量”和“世界奇迹”。然而，深圳经济特区近年来日益暴露出许多弊病和问题。所以现在这一套自主体制的效能如何？需要我们更加冷静地观察和评判。显然，尊重自身的生命周期规律，应对转换期的不同体制变革要求，而适时进行治理体制的突破，无疑需要地方政府核心行动者的智慧。在制度规导约束的同时，也需要为他们“松绑”和“加油”。因此，必须实现经济特区治理的转型，即治理焦点从生产要素争夺转向制度体系完善、从低层次的优惠政策“血拼”转向公共服务能力竞争，为经济特区持续健康发展提供良好的制度环境。

二、经济特区转型治理的生成逻辑

国外学者对经济特区的理论研究主要包括增长极理论、核心-外围理论、区域不平衡发展理论、空间扩散理论、企业家能力理论、地区创造性理论、苗床理论、技术创新理论、产业集群理论。区别于西方相对抽象的理论研究，国内学者的研究相对具体，主要包括管理体制和模式研究、发展环境评价指标体系研究、可持续发展研究、产业集群的生命周期研究、开发区比较研究及企业化经营模式研究。从国内外理论研究的基本图景分析，生产要素至上论的现象比较明显。事实上，土地、劳动力、资本和企业家才能等现代化生产的要素只有在合理制度浸润下才能优化组合进而发挥最佳作用。经济特区初创时的优惠政策只能营造一时的生长空间，提供初始的推动动能，但毕竟是有限度的，而且是难以长效维系的。因此，应该基于经济特区的生命周期规律，准确研判经济特区面临的内外环境，实现适时的治理变革。

（一）经济特区的生命周期

经济特区是特定政治、经济和社会情境的产物，自然具有类似生物体生命周期的阶段性演化成长的特征，即外化表现出生、成长、衰老到死亡的过程，对应到经济特区即相应表现为初生期、成长期、转换期、成熟期和回归期［2］。初生期的经济特区需要依靠差异化的优惠政策形成对生产要素的聚集效应，不同要素禀赋的企业快速入场，创新精神充足，但主要是模仿创新；成长期的经济特区在地域空间上逐步扩大，经济总量逐步增强，产业结构链条日益完整，产业升级和转型现象出现；转换期是经济特区发展轨迹的关键时点，优惠政策的竞争日益让位于制度竞争，对企业而言，要完成产业的升级和转型，对政府而言，要引导培育出新的产业集群，形成新的核心竞争力。如处置不当、回应乏力，将使经济特区落入低效率状态而无法自拔，从而迅即未经成熟期而入回归期；成熟期的经济特区肯定要具备良好的创新体制与机制，相关制度安排形成浓厚的创新文化氛围。创新型企业日益涌现，新的产业集群出现，形成新的核心竞争力；回归期则是经济性特区治理体制逐步走向常态行政区治理的阶段①2004年底，在纪念中国建开发区20周年的理论研讨会上，形成仍然以政府主导型治理模式为主体的共识。当然，这一共识并不排斥个别经济性特区对公司化治理模式和混合治理模式的尝试。。应该说“在开发区‘走出孤岛’，与其母体的差异日渐淡化以后，开发区与其母体的合并是顺势而为，这将推进区域经济进一步发展”［3］。

当然，这里的回归并不意味着经济特区体制自主性的完全丧失，而是保留部分自主性下的有效体制对接与功能互补［4］。问题的关键在于避免转换期极易出现的离散性问题，不能出现非正常回归或者说夭折性回归的现象。这要求经济特区政府精准匹配经济特区生命周期规律，在不同生命周期阶段，特别是转换期选取相适治理模式［5］，为经济特区孕育弹性制度环境。“技术因素固然非常重要，但还要考虑与人力资本潜力发挥相关的经济组织结构和文化传统等社会因素。经济特区治理系统尤其还需要持续不断的创新动力，需要敢于冒风险、勇于承担风险的创新主体、允许失败的氛围和机制，需要具备与时俱进的制度创新、观念创新和文化创新”［6］。

（二）经济特区转型治理的现实情境

经济特区治理体制自构建之日起就始终处于不断变革和完善之中，这既有政治、经济和社会治理情境变化渐次引发的客观需求，也有经济特区核心行动者高瞻远瞩的主动变革和积极推动。下面以深圳经济特区为例，从内部和外部两个角度对深圳经济特区转型治理进行分析。

1.治理体制变革的内部原因分析

首先是深圳特区地理范围的扩大。2010年5月31日，中央批准深圳扩大特区版图的申请，特区范围延伸至全市，特区总面积扩容为1948平方公里。面积扩张与人口聚集提供了特区持续发展的空间与资源，但也对特区治理体制提出了挑战。如何保持社会结构高效运转、有效激发社会活力是深圳经济特区政府面临的现实问题。

其次是经历30年经济高速发展的“黄金增长期”后，深圳比其他一些地方更早进入了“矛盾凸显期”，各类社会矛盾和问题凸显，并集中表现在人口、资源、环境与社会经济发展的矛盾上，资源环境压力巨大。

最后是政府主导型的特区推动体制急需改变。伴随着市场经济体制的完善和深化，特区政府需要重新定位与市场的关系，明晰政府的权力清单，收缩经济建设职能，增强政府的公共服务职能，在全社会形成一种尊重市场选择、规范市场秩序、引导市场发展的制度环境和体制安排。

2.治理体制变革的外部原因分析

虽然依然存在“特区不该特”与“特区还要特”的观点争论，甚至上升到“主义”之争的程度，“我们认为，这次争论事关重大，关乎捍卫邓小平建设有中国特色社会主义理论和贯彻党中央、国务院有关经济特区政策的大问题”“我们清楚的看到，‘特区不特论’者其矛头所指，棍棒所向，是邓小平同志建设有中国特色社会主义理论，是党中央、国务院的英明决策，是以江泽民同志为核心的党中央关于特区建设的指示精神”。②1994年3月，胡鞍钢在《欠发达地区发展问题研究报告》中首次提出“特区不该特”主张，并要求中央对经济特区的地位进行重新评估。他在香港《明报》发表文章说：“特区的特字，实质上是一种特权或垄断权，具有破坏公平竞争的消极作用”“对于一个地区的优惠，就等于对其余地区的歧视”。作为另外一种声音的代表人物，时任国务院特区办研究室副主任的刘福坦和深圳市委书记厉有为都对胡鞍钢的观点进行了反驳，厉有为更以《棍子向谁打来》为题，亲自撰文反击。他们认为“非但不能取消特区之‘特’，反而主张应‘特区更特’”。但客观上讲，随着中国社会主义市场经济体制的逐步建立，经济特区所享有的特殊政策出现了趋同和减弱的趋势，就非常明确地为深圳经济特区的重新定位和深化改革提出了更高的要求。这种源于外部的改革压力表现为两个方面：一是优惠政策逐步在全国范围内推广，乃至普及，这使经济特区所具有的政策优势逐步减弱，政策趋同将使经济特区竞争力下降；二是国家逐步取消了优惠政策的某些关键环节，政策的内在优势也在消减。特区不“特”局面不可避免地到来，是挑战，当然也是机遇。如何变压力为动力，实现“二次创业”，是所有经济特区均要面临的现实难题，而化解这一现实难题的关键在于治理体制的深刻变革，找寻新的核心竞争力。

三、经济特区转型治理的线索：行政体制变革与找寻政策外的竞争力

行政管理体制改革是国家治理体制改革的核心内容，遵循的改革逻辑是在厘清政府职能体系和转变政府职能之后，设置相应的政府结构。在政府职能未厘清、未转变之前，任何一种政府结构上的调整均可能是徒劳无功的。政府职能决定政府结构，政府结构支撑政府职能，惟如此，行政管理体制改革才能顺应治理情境，形成权责对等、合理分工、科学决策、高效执行、强力监督的体制。鉴于行政管理体制在国家治理体制的核心角色，通过行政管理体制改革来导引国家结构与功能的变革，适应并推动经济社会发展是中国国家治理体制改革的基本线索。以深圳经济特区为例，验证行政体制变革是经济特区转型治理的基本线索，而找寻优惠政策之外的核心竞争力则是这一线索高效与否的观察点。

（一）行政体制改革：治理体制变革的核心内容

传统行政体制成为计划经济和中央命令有效结合的“粘合剂”，由于遵循的运行逻辑明显不同，自然相应产生了机构重叠和高度集权的问题，党政之间、政企之间也没有合理的划分，进而必然政出多门、办事扯皮、效率低下。鉴于此，早在蛇口工业区时期，深圳经济特区就强调建立一个高效的行政管理体制，以高效、精简为其基本特征。为了贯彻“时间就是金钱、效率就是生命”的建区口号，蛇口工业区的行政体制近乎于按照企业化模式来设立，且随着工业区的发展，相应管理机构也在动态调整中，但“每次调整，都坚持‘高效、精简和很少官僚主义’的原则”［7］。在此基础上，深圳经济特区行政机构设立时，推行官商分置的管理模式，政府不以行政命令手段干预企业的经营事务，提出要建立面向国际市场、有效吸引外商进入的体制和机制。为此，根据国内外环境的不断变化和经济社会发展需要的持续更新，深圳经济特区曾先后启动了八次行政管理体制改革（见表1）。

这些改革都在不同层次上提高了经济特区政府管理的科学化和法治化水平。在所有改革中，当以国企改革和公务员制度的推行最为成效突出。具体来说：

1.国企改革

市场经济体制中的国有企业改革问题一直是中国政治和经济领域的难题之一，根源在于“国”而不在“企”，因而政企分开成为唯一可行的国企改革路径。1987年7月，深圳成立了市投资管理中心作为国有控股公司，这就明晰了国有资产的权属代表关系，进而能有效推进管理、监督、投资、服务四大职能的履行，相应又形成了“以投资经营者为龙头，层层参股控股，层层间接管理，产业不断优化，企业自主经营”的基本管理构想。这是在明晰国有企业所有权“人格化”基础上，实践了国企所有权与经营权的分离。这一措施得到了中央政府的认可，国务院于1988年设立了国有资产管理局作为独立的国有资产代表，使我国国有资产管理进入了一个崭新的阶段。

2.公务员制度改革

1987年，党的十三大明确了我国干部人事制度改革的重点是建立国家公务员制度。这一制度的建立，对于加强和改善执政党对人事工作的领导、克服传统干部制度的各种弊端、树立清正廉明的政风、提高政府工作效率有着重大的意义。为此，1988年初，深圳市委、市政府提出了《深圳经济特区建立国家公务员制度的初步方案》，并选择市税务局、审计局为试点，试行公务员制度，在录用、考核、培训、回避、纪律约束等方面进行尝试，取得了较好效果。1990年，深圳正式被国家批准为国家公务员改革试点城市，同年，深圳举办了第一期公务员制度培训班。

综上所述，行政体制是政治体制和经济体制的交汇点，是国家治理体制运行的观察点。深圳经济特区以行政体制改革为区域治理体制变革主导点，契合了中国体制变迁的基本规律，成为其经济持续性增长的重要制度保障。但任何行政体制改革都无法摆脱制度层级的制约和经济社会发展环境的关联约束，呈现“脱域”的情状。所以，尽管深圳在行政管理体制改革方面走在全国的前列，但中国行政管理体制的很多弊端在深圳也有体现，相较其他地区，其对经济社会发展的制约作用可能更为突出。因此，深圳经济特区要继续在国家治理现代化进程中，发挥“先行先试”的导引作用。

表1：深圳市历次行政管理体制改革比较

（二）城市文化竞争力：深圳治理体制和区域发展的新内核

美国国际关系学家约瑟夫·奈在20世纪90年代提出“软实力”概念，认为一国要维护或者说缔造在世界政治秩序中的地位，除了依靠以物质为载体的军事和经济之类的硬实力之外，还应依靠基于政治制度、文化、意识形态等方面的软权力，发挥相应的影响力、吸引力，实现同化功能［8］。国与国之间的竞争已经从单纯的硬实力竞争逐步转变为包含软实力在内的综合能力的竞争。一国内部不同区域之间亦是如此，特别是中国这种区域差异化程度较高的大国。

深圳市是个资源严重短缺的城市，煤、电、油、水、土地等各种自然资源都极为稀缺，其开始的经济超常规增长完全依赖于政策吸引下的外来资源输入和国内外大市场的产品输出。但资源稀缺的瓶颈长期客观存在，要想实现经济的可持续增长，需要实现产业结构的优化升级。为此，深圳经济特区基于自身特点，着力发展城市文化竞争力，相应形成了高附加值、低能耗，并能突破地域空间制约的文化产业，这使深圳从一个“文化荒地”变成一个城市文化竞争力排名第一的城市。上世纪90年代中期，知名文化学者余秋雨认为深圳的特区文化拥有对20世纪中国文化的“清算权”。这一观点当时遭到了广泛的质疑。而到了2003年，在中国社会科学院财贸经济研究所倪鹏飞博士主持的《中国城市竞争力报告》里，深圳的文化竞争力位列第一。2004年11月18-22日，首届“深圳国际文化产业博览会”（简称“文博会”）在深圳举行，初步建立深圳市文化产业的展示、交易和资讯平台，国家有关部门决定将文博会永久落户深圳。为全面实施文化立市战略，加快文化产业发展，2005年1月14日召开的深圳市委三届十一次全体（扩大）会议首次明确提出：深圳文化产业将与深圳高新技术、物流、金融三大产业一起，共同构成建设和谐深圳、效益深圳的支柱。在此之前，2004年深圳就提出了建设“创意设计之都”的目标，随后给予了文化创业产业一系列“慷慨”的扶持：出台《关于扶持动漫游戏产业发展的若干意见》；政府每年拨出专项资金3亿元扶持文化产业，对创意产业进行贷款贴息并给予奖励；对政府鼓励的新办文化企业，免征三年企业所得税；每年举办“创意十二月”活动，集思广益发展文化创意产业。2005年新年伊始，中共深圳市委三届十一次全会做出把文化产业列为深圳第四支柱产业的重要决定。此后深圳市政府出台了《关于加快文化产业发展若干经济政策》《深圳市文化发展纲要：2005-2010年》等一系列重点文件，有力推动了深圳的文化发展。2008年6月，中共深圳市委四届十次全体会议审议通过《中共深圳市委深圳市人民政府关于坚持改革开放推动科学发展努力建设中国特色社会主义示范城市的若干意见》，其中用了较大的篇幅来阐述深圳文化发展的战略思路。［9］

综上所述，转换期的深圳经济特区继续推进行政管理体制的改革，合理划分了政府与市场的权力边界，突出强化了政府的公共服务功能。同时，高瞻远瞩地提出挖掘深圳经济特区文化内涵的构想，进而形成了文化创意产业发展的一系列政策主张和相关平台搭建，主动回应了经济特区转换期的内外部压力，逐步形成了新的核心竞争力。

四、经济特区转型治理的内生动力：地方政府核心行动者的活力释放

在中国的制度环境中，地方政府核心行动者往往可以在相对自由的行动空间中，按照自己的效用偏好而自主确立各项职责的次序，乃至可以选择实现自己行政目标的方式、方法，地方政府核心行动者的这种行动空间与行动自由在经济特区的空间场域中往往得到了进一步的放大。与此同时，短期政绩最大化、职能错位及类苏丹化现象的出现也是客观存在的问题。如何让地方政府核心行动者树立正确的权力观、政绩观和发展观，既保证其足够的行动空间和行动自由、又能抑制其不当的行动偏差，是政策设计和运行的难题所在。深圳经济特区以试错免责和相关立法实践促进了上述进程，做了比较好的探索。

（一）试错免责条款下的活力释放

2006年深圳市人大常委会审议并通过《深圳经济特区改革创新促进条例》，这是国内首部关于“试错免责”条款的文件，它对改革创新的定位、过程、激励措施以及免责条款进行了较为详细的规定说明。首先，改革创新定位于经济体制、行政管理体制、文化体制、社会管理体制和司法工作等方面，也包括国家机关、公立非营利机构和人民团体在管理、服务等方面的创新；其次，改革创新过程上，强调在面对法律、行政法规没有规定的“空白区域”时，允许地方政府先行制定规范性文件①如第21条规定：改革创新属于法律、法规和国家政策未规定的事项，市、区政府可以在职权范围内先行发布规范性文件做出规定（相关文件资料依据相关网络资源整理所得）。；再次，改革创新激励措施上，制定了奖励政策，并把把创新纳入工作绩效和晋升激励之中，给予了相关经费的保障②深圳市在第26条规定：市政府应当建立改革创新公共信息互动平台，为公众参与改革创新提供便利。在第29条设立“政府创新奖”，并在第30、31及33条中，把地方改革创新工作作为绩效考核、作为其晋升职务、级别的重要依据及把经费应当列入部门预算，予以保障等（相关文件资料依据相关网络资源整理所得）。；最后，改革创新的免责条款。如条例的第41条规定：改革创新工作未达到预期效果，但同时符合以下情形的，可以免于追究有关人员的责任：改革创新方案制定和实施程序符合有关规定；个人和所在单位没有牟取私利；未与其他单位或者个人恶意串通，损害公共利益。这意味着允许改革主体犯错误，因决策过失导致改革失败或者创新效果不好，又或是因为先行先试突破了法律、法规的禁区，这类错误即使事后发现了，只要纠正过来，就可以享有责任豁免权［10］。

（二）立法规约下的活力释放

立法实践也为深圳改革发展注入了强大的动力，更是促进了地方政府核心行动者的成长和成熟。这不仅体现在立法过程中，也体现于法律规章对核心行动者行为的规范和约束。深圳市在1992年获得全国人大常委会立法授权以后，制定了一系列规范行政行为的法律制度，主要包括1994年的《深圳市人民政府行政复议工作规则》、1999年的《深圳市执法证件管理办法》和《深圳市审批制度改革若干规定》、2000年的《深圳市行政机关规范性文件管理规定》、2001年11月颁布的《关于贯彻实施九个法定化的工作意见》等等。这些法律法规一方面在很大程度上限制了地方政府核心行动者的行政职权，似乎不利于激发其积极性，另一方面却通过职能范围、行为模式以及具体职责的明确，使地方政府核心行动者拥有了在不逾越既定框架条件下充分发挥能动性和创造性的自主力，也规避了界线不清引致的行动风险。

经济特区在国家治理中扮演着不可或缺的导引作用，成为新理念和新模式的试验田。而处于生命周期转换期的经济特区如何回应“矛盾凸现期”的治理压力成为研判国家治理现代化走向和路径的重要观察点。从深圳经济特区治理实践来看，行政管理体制的持续改革和找寻新的核心竞争力成为基本的线索，并通过制度实践来释放地方政府核心行动者的创新动力，进而推进上述进程，这对中国国家治理现代化进程有着很好的借鉴作用。

［1］苏东斌、钟若愚：《中国经济特区导论》，商务印书馆2010年版，第373页。

［2］国外关于生命周期理论的研究主要集中于国家、产业和企业三个层面，并相应以金德尔伯格的国家生命周期理论、波特的国家竞争力发展四阶段说、Vernon等人的产业生命周期理论、伊查克·麦迪思等人的企业生命周期理论为代表。沈承诚：《论经济性特区治理体制变革失序的“核心行动者”逻辑》，《学习与探索》2015年第1期。

［3］闫国庆等：《我国开发区治理模式探索》，《管理世界》2006年第1期。

［4］沈承诚：《论经济性特区治理体制变革失序的“核心行动者”逻辑》，《学习与探索》2015年第1期。

［5］美国硅谷的公司化治理受到众多国家与地区的仿效，但效果千差万别，究其根源在于不考虑美国成熟的市场经济与法治化环境，单纯复制其公司化治理模式。事实，治理模式是可以复制的，但制度环境只能孕育，无法加以复制。再例如，新加坡裕廊开发区的公司化治理模式就难以复制到苏州工业园区之中，尽管新加坡是苏州工业园区的设计者，并拥有较强的决定权。部分学者认为经济性特区的最佳回归对象是公司化治理模式。但在缺乏相应市场经济和法治化环境的条件下，公司化治理模式往往形成严重的权力“真空”与功能“失位”现象。沈承诚：《论经济性特区治理体制变革失序的“核心行动者”逻辑》，《学习与探索》2015年第1期。

［6］闫国庆：《开发区治理》，中国社会科学出版社2006年版，第79页。

［7］赵桂英，林潼：《深圳经济特区的体制改革》，辽宁科学技术出版社1985年10月版，第17-18页。

［8］沈承诚：《长效社会稳定、社会管理转型与软权力的催化》，《社会科学战线》2014年第11期。

［9］相关文件资料依据相关网络资源整理所得。

［10］王诚：《综合配套改革中的先行先试权》，《上海法学研究》2009年第3期。