陕西农民市民化中教育培训服务供给模式探析

龚会莲+胡胜强

摘 要： 农民市民化是新型城镇化战略的重要支点，以人为本地促进农业转移人口内在素质的转变，特别是城市生产技能的习得和城市价值观念的内化是新型城镇化的重要内涵。快速高效地实现这一转变离不开一个强大的教育培训系统，这个系统必须能够实现对政府、市场和社会相关资源的整合优化。而建立在对单一公共服务供给机制超越升华基础上的政府购买服务制度则提供了这样一个实现平台。

关键词： 政府购买服务； 农民市民化； 教育服务

中图分类号： G725 文献标识码： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2017.04.006

农民市民化是新型城镇化战略的核心内涵之一。以人为本原则下的新型城镇化决不只是土地和设施的城镇化，更不是人口的城镇化；“洗脚上楼式”的城镇化是瘸腿的城镇化。因此如何切实推进农民的内在市民化将影响新型城镇化的发展质量。

按照我省城镇化规划目标，到2020年则累积转移1000万农民为新市民。从规划数据不难看出，我省待市民化人数众多且时间紧迫，可谓任重道远，如何真正实现农民的市民化特别是内在素质的市民化是一个非常重要的理论和实践问题。

本研究拟在我省城镇化规划和实践基础上，就新型城镇化中农民的市民化尤其是农民的城市生产生活技能和价值观获得等问题展开研究，着重从教育培训服务的视角分析农民市民化的实现机制。

一、农民市民化相关概念和理论界定

（一）农民

据考证，大约在距今1.7万—1.4万年前人类已经开始耕种庄稼[1]，产生了较早的农民。但时至今日，关于农民的本质界定仍然存在分歧。就一般意义而言，农民泛指直接从事农业生产的劳动者。[2]而在我国，农民还被赋予了更多含义，农民不仅是直接从事农业生产的劳动者，还特指居住在农村并持有农村户口的居民。这种界定产生于我国特殊的社会管理体制之下，對被定义为农民的个体而言也意味着某种社会身份及社会权利的规定。同时，基于特定的职业生活、居住区域和社会权利，被定义为农民的群体也形成了独特的内在能力禀赋和文化心理，从而外化为可以观察到的不同的工作技能、生活方式和价值观念等。

（二）市民

所谓“市民”则是一个外来词语，其产生可以追溯至古希腊和古罗马时期，在中世纪的西欧城邦，市民主要指拥有城市身份特权的人，在现代则泛指居住在城市的本国公民。[3]在我国，市民的界定同样基于独特的社会管理体制，将其定义为拥有了城镇户口的居民。但从社会理论的视角，市民的内涵还应当包括内在的现代市民意识，即具备现代化的生活理念和生活方式，且相互间有频繁的社会互动等。[4]

综合以上阐述可以将市民定义为拥有市民资格或长期居住在城市、享有市民权利，同时在经济、社会、思想等方面全面接受现代城市因子、具有现代化理念和现代生活方式的城市社区群体。该定义不仅关注了市民概念中关于居住区域、社会权利等外在物质和法律的规定，也囊括了内在心理和文化素质的范畴。

由以上定义可见，农民和市民的差别绝不只是一纸户口、居住地区、职业外延的不同，更在于其内在文化心理的差别。与农民相比，市民在价值观念、行为方式等方面现代意识更强。

（三）农民市民化

对农民市民化的内涵，学界有广义和狭义之分，狭义的农民市民化指与国家及政府相对应的技术层面上的农民市民化过程，是农民和外来移民（农民工）等获得作为城市居民的身份和权利（如居留权、选举权、受教育权、劳动与社会保障等权利）的过程。狭义概念侧重于强调农民外在资格的市民化，在当代中国，最显而易见的标志是获得居住地区的城市户籍及其相应的城市社会权利。而广义上的农民市民化是与国家及政府相关联的社会文化层面上的市民化过程，是指在现代化建设过程中，借助于工业化的推动，让世世代代生活在农村的居民，离开土地和农业生产活动，进入城市从事非农工作，其身份、地位、价值观念及工作方式和生活方式向城市市民转化，以实现城市文明的社会变迁过程。[5]很显然，完整意义的农民市民化内涵当是广义上的农民市民化定义。广义上的农民市民化可以高度概括为五个方面，简称“五化”：居住和户籍“城镇化”、身份与权利“同等化”、就业岗位“非农化”、技能与素质“专业化”、生活与行为“城市化”。[6]也有学者将其归纳为“四化”过程，即职业转化、身份转变、思想转换和地域转移。[7]

广义农民市民化的定义也暗合我国当代新型城镇化战略的内涵和精神。就该定义而言，农民市民化不仅仅是其职业身份的转变（非农化）和居住空间的转移（城市化），更是农民社会文化属性与角色内涵的转型过程（市民化）和各种社会关系的重构（结构化）与城市社会生活再适应的过程（再社会化）。地域转移、职业身份转换只是农民市民化进程的“外部特性”，而更为重要的是如何在角色群体的内涵上实现真正的转型，[8]尤其是文化心理和生活方式的转变以及职业技能的习得过程。

没有内在转化的市民化是徒有其表的市民化，仅仅是“洗脚上楼”、户口变更的市民化等，只是形式的转变，其既可能反复，也为当事者带来焦虑，更增加了社会成本。因此，这里的“化”是时间和空间双向维度、由外而里真正融入城市的过程。笔者文着重关注的是在公共政策平台的辅助下，如何更有效地实现农民对城市的内在融入，特别是对城市生产生活技能和文化观念习得的过程。

二、农民市民化中的教育培训是一种公共服务

不论是生产生活技能的习得还是价值观念的改变，这些内在素质的转变较有效率的途径就是教育培训，组织化的教育培训以其专业化、针对性和系统性具有无可比拟的优势。

如果说农民市民化过程中的外在转变取决于法律制度的变革，而其内在转变则与有效率的组织化教育培训体系存在重要联系。①教育培训通过作用于教育对象的认知、价值和情感体系，润物无声地形塑受教育者的心理特征（生产生活技能）和心理倾向性（价值观念）。而农民的市民化中，科学组织的教育培训体系无疑能够极大促进农民内在素质向城市居民的转变。endprint

从产品形式的角度看，教育培训产品可以视为无形的服务产品，受教育者即为消费者，通过对特定服务产品的消费，实现受教育者（消费者）的内在改变。因此，教育培训体系是教育服务的供给方，而受教育者则是教育服务的消费方，二者间的关系可以视为供给和消费的关系。

笔者关注的农民市民化中的教育培训产品，依照严格的公共品定义很难界定其为纯粹的公共产品。对照通行的界定公共产品的两条尺度：消费和受益的非竞争性和非排他性，该种教育服务确实具有竞争性和排他性的一面。某人消费了该教育产品会影响到其他人对该产品的消费，并且在一定程度上他也可以独享该教育产品的收益。

但这只是基于直接消费的视角，如果从间接消费的角度看则有所不同。从间接消费看，某人在市民化过程中消费了旨在转变内在素质的教育服务，习得了城市的生产生活技能，带来其个体生产效率的提升从而使社会分享到更多的劳动产品；他还转变了价值观念从而使其社会行为更加符合城市文明的标准，增加了社会和谐進步度。就间接消费视角而言，市民化过程中的教育服务具有消费的非排他性一面，是一种准公共服务产品。

准公共服务的属性是政府对市民化过程中的教育培训进行投资的依据之一，另一个重要的考量即是政府对公平的保障。相对于现代工商业和城市居民，传统农业和农村居民处于劣势地位，这一点在我国更为突出。①作为负有保障公平责任的政府有义务对改变这种状况进行投资。同时该教育服务与公平的强相关性也进一步强化了其公共服务的属性。

基于以上分析可知，市民化中旨在促进农民内在转变的教育培训是一种公共服务，政府对其供给具有义务。

三、教育培训服务的三种供给机制

（一）作为一般性的公共服务的三种供给机制

公共服务的提供通常有三种模式，分别是科层（政府）供给、市场供给和社会供给，每一种供给模式在提供推进市民化中的教育服务方面均存在优势和不足。市场供给因其强大的成本约束和激励促进能够带来供给的高效率，但因其价格规律和利益驱动，其不能有效提供公共产品的公共性价值和道德；科层（政府）供给能够避免以上不足，关注社会公平、平等和价值，且具有强大的资源动员力量，但亦因科层机构的固有缺陷又存在效率之不足；社会供给结合了市场和科层供给的优势，具有一定的价值考量和成本约束与激励水平，但社会动员能力较弱，公平公正性也很难充分保证（见表一）。对此，寻求将三者供给模式有机结合以抑制单一模式的弊端而发挥整合性优势具有重要实践意义。

（二）农民市民化进程中的教育培训服务的三种供给机制

1.教育培训服务的科层（政府）供给。市民化中的教育培训服务大致包括两类，即城市生产生活技能培训服务和城市文化心理培训服务。这两类教育培训服务首先都有其各自的专业性，且因受训对象的差异性，从培训内容到培训技术和手段等都存在极大的差别，难以保证培训体系的标准化。

此类教育服务的专业性意味着其生产和提供要以一定的专业能力和专门资源为前提。作为提供一般公共服务和公共管理的政府未必拥有这些专业能力和专门资源，但其可凭借强大的资源动员能力调集相关专业教育培训资源，然后再予以提供，不过在效率效益原则约束下的当代政府常常不得不考量采取如此措施的机会成本，即其未必能在短期内提供足量优质的该类教育服务产品，却会挤占本可用于一般公共服务和公共管理的人力、物力和时间。

此类教育服务的非标准化意味着其生产和提供无法做到规模化和完全的流程化，而独特性和具体性又非理性科层化的现代政府所能胜任，其与科层政府的普遍化、标准化、非人格化的运作理念往往相背。如果不考虑这种内在矛盾，而由政府统一直接生产和提供此类教育服务，结果只能是服务产品不能真正满足受训者的实际需要，出现短缺和过度并存的怪相。

2.教育培训服务的市场供给。市场及其活动主体——企业在提供服务方面有很强的客户导向和成本节约倾向。

企业通过产品交易满足客户需求，从而最大化自身的盈利目标，而市场存在诸多彼此竞争的企业，单个企业在有限资源约束下必须形成自身的核心竞争力，这种核心竞争力常常表现为某个方面的专业性。因此，单个企业能够专注于提供某种专业性的产品，而专业性的生产也帮助企业累积了相关知识和技能，更进一步强化了专业性并带来因技术技能精进导致的成本节约。

同时客户导向会使企业面对非标准化的市场自动分化以满足细分的市场需求。市场需求的异质性自动引导企业根据自身的资源和能力分别满足各种相异的需求，在对需求的持续满足中累积了知识和经验从而逐渐构筑起专业的壁垒。

基于以上逻辑可知，企业特别是某些企业在盈利动机刺激下能够更好地提供某些专业的、非标准化的产品，包括教育服务产品。

但企业提供市民化过程中的教育服务也有不足之处。

首先，企业提供的教育服务可能数量不足。企业提供的公共服务数量是其市场价格的函数，而公共品因其外部性，其均衡定价下的产出并非社会最优产出。对于有正外部性的教育服务产品，其定价没有包括社会收益，该价格下的产出必然小于社会最优产出，这是对社会福利的损失。

其次，企业提供的教育服务质量存在道德风险。教育服务具有信任品的属性，即在消费后也很难评价其质量，甚至在消费后的很长一段时间都难以评价其质量。教育服务的这个特点有被企业机会主义利用的风险，盈利性的企业可能会利用信任品的这个特点提供低质量的教育服务，以节约成本。

在教育服务产品提供实践中，企业供给机制的上述不足可以在政府购买服务的框架内通过政府对教育服务价格的规制和教育服务质量的监督予以弥补。

3. 教育培训服务的社会供给。社会组织在提供市民化过程中的教育培训服务具有一定优势。

首先，社会组织能够更好地满足受训者的需要。社会组织相对科层制的政府更贴近受训者，他们扎根于社会和社区，真正了解他们的受训者，了解他们非标准化的需要，且两者间互动灵活而简单，能够直接及时地反馈受训者的要求，也更便于消费者（受训者）对其监督。并且，某些专业性的社会组织能够提供更为专业的教育培训。其次，社会组织的非盈利性和志愿特征能够降低提供中的道德风险。非盈利缓解了通过降低作为信任品的教育培训服务的质量以节约成本的企图，而志愿性引导的公益动机也抑制了教育服务产品供给中的质量危机。最后，社会组织的公益性和竞争性也抑制了教育服务提供中的浪费现象，节约了成本。endprint

当然，社会组织供给市民化中的教育培训服务也存在不足。

首先，通常情况下，社会组织独立动员和调配资源以提供教育服务的能力有限。相对于政府和市场，社会组织可资使用的资源极其有限，不足以单独提供足量的教育培训服务。其次，社会组织的所谓公益性在缺乏监督的条件下也很难保证。不单从逻辑上社会组织的公益性存有疑义，在实践中这一点也是屡被证伪。

在教育服务产品的提供实践中，社会供给机制的以上不足亦可在政府购买服务的框架内通过政府财政、政策支持以及监督规制予以弥补。

四、政府购买服务框架下陕西农民市民化教育服务产品供给

（一）政府购买公共服务的内涵

所谓政府购买公共服务指政府为履行服务社会公众的职责，通过财政向市场和各类社会服务机构支付费用，用以购买由政府界定种类和品质的全部或部分公共服务的机制。

政府对公共服务供給负有法定义务，这一点在理论和实践传统中都是不容置疑的。但政府负有的义务实质上是供给的义务，或者更广义地说是促进供给的义务，而并不是直接生产和提供的义务。

基于这一内涵，政府购买公共服务可以是这样一些组合，政府和企业，政府和社会组织，政府和企业、社会组织。具体采用哪一种组合模式取决于各提供机制的优劣势。

从以上阐述可知，政府购买公共服务实质上是一种公共服务的混合多元供给机制，是在前文所述的三种机制基础之上的一种升级和升华。

（二）陕西省农民市民化中政府购买教育服务的平台设计

为了切实促进我省农民市民化规划目标（到2020年转移1000万农业人口）的实现，旨在促进内在素质转化的市民化教育培训服务必不可少，作为一项关乎公平的准公共服务，政府对其供给负有义务。

1. 教育培训资源的陕西优势与特点。作为西部省份的陕西，如何在相对有限的财政投入下供给更多数量、更高质量（更多更好）的教育培训产品是地方政府和社会在解决农民市民化中需要突破的一个困局，而通过优化供给模式，放大有限财政投入的效果是一种可行的选择。如果说财力有限是陕西在解决农民市民化中的一个劣势，那么作为教育文化大省和“一带一路”经济带中的重要阵地，陕西丰富的科教资源则是一个明显有利条件，只要借助有效的供给平台，盘活既有的科教资源，则完全可以弥补农民市民化中的公共投入有限的困局。

截至2017年5月31日，陕西具有高等教育院校93所，其中专以实务能力培养的高职高专院校38所，在市民化技能技术培训方面，资源供给丰富而多样，财经商贸、食品加工、管理与服务等专业能直接提供市民化的生活生产技术技能的专业培训；在文化观念习得和城市现代文明方面，高校相关资源亦供给充足，作为能直接干预影响市民化中的农民的心性、观念、价值取向的应用心理学，陕西就有9所高校开设专门专业，大多高校都开设了能够影响市民化农民的行为习惯、培养现代文明市民的人际礼仪课程，因此，高校是陕西农民市民化中教育培训服务得天独厚的优势条件。

在市场资源方面，陕西从事教育培训服务的实业或企业大体有10000家，除去中小学补习或培优机构外，其中成人教育和远程教育就占据4200多个，它们主要集中在应对各种资格证的考前培训上，专业涉及工商管理、计算机技术、法律、英语、土木工程、会计学、工程造价管理、护理学、项目管理、采购供应管理等，与市民化农民的技能习得需求高度吻合。企业的盈利动机和市场的强竞争压力能共同促进培训企业的产品质量提升，因而企业参与农民市民化教育培训服务的生产亦具有可行性。

在教育培训的社会供给方面，陕西亦具有特殊的供给优势。以志愿性质、公益目的的社会团体和机构数量庞大，他们业务涉及亦相当广泛，在非生产技能的软能力或社区、城市适应力方面供给充分，比如法律服务、礼仪接待、心理咨询、邻里帮助、自护维权、文化建设、文明创建、敬老爱老、关爱儿童等，能直接对市民化农民提供相应的观念能力和价值重塑方面的帮助服务，且因志愿性和亲民特点，其在农民市民化的教育培训服务方面能够发挥相比政府、学校和市场而言更润物无声、绵长深远的作用，尤其在心智教育、价值观念引导方面，因而也可以成为政府引导或购买的服务供给单元。

2.政府购买服务下陕西农民市民化教育培训服务实践平台。基于陕西的地方特色和政府购买公共服务的现实必要性，陕西构建农民市民化的教育培训服务的模式具有成本较低、可操作性强和可持续性强的特点。通过细分农民市民化中各种关键能力和素质素养以及各种供给单元的比较优势，可以设计该类教育培训服务实践平台如下。

（1）城市生产生活技能的培训服务通过市场机制予以供给。如图1所示，城市生产生活技能的培训服务可以着重通过市场机制予以供给。以技能习得为目的的教育培训结果相对容易考核，通过对习得结果的考核界定相关教育产品的质量。在质量界定基础上既可以对服务定价也利于对其监督，这样的服务产品通过政府对企业的合同购买方式就可以起到整合两种机制之利的妙处。

所谓合同购买是最为常见的政府购买公共服务的方式。其基本做法是由政府作为合同中的发包方，列出教育培训服务提供的相关要求，主要包括价格、数量和质量标准以及双方的其他义务和权利等。合同中的乙方可以是社会组织也可以是相关企业，它们根据自己的组织目标和意愿作为平等的交易主体和政府签订教育培训服务提供的相关合同。

当然，城市生产生活技能的教育培训服务也可以由非政府的公益组织和图一所列的高校予以提供，只是二者相对于企业，产品提供中的激励强度弱一些。

（2）城市文化心理的培训服务通过政府购买加基于公益机制的社会供给相结合的机制进行。同样如图一所示，则相对更为软性，其教育培训结果很难清晰考核，因此对相关教育培训服务的质量界定较为困难；当然，结果不能考核时一般需要对其过程进行监督，但这样无疑加大了提供成本。而且，不能清楚地界定产出和结果，也无法进行公允定价。由此，如果使用市场（企业）机制生产和提供城市文化心理培训服务，则存在成本高企，道德风险较大的问题。endprint

这种情况下我们多采用政府购买加基于公益的社会供给相结合的模式进行。具体的政府购买方式既可以采用直接资助制也可以使用项目申请制。

直接资助制是一种常见的政府购买公共服务的方式，通常被用在政府对某些社会组织特别是公益组织提供公共服务的物质支持中。其常见的做法包括作为购买方的政府向提供相关公共服务的社会组织直接拨付资金，给予财力支持；也包括政府向社会组织无偿或低于市场价格提供其他的非资金支持，例如土地、设施的无偿或低价使用以及其他一些政策性优惠，还包括各种形式的对服务消费者的政策补贴从而间接地以服务收费的形式对服务提供者社会组织和相关企业进行补贴资助，例如在某些公共服务的消费中政府对消费者的配套补贴间接流入服务提供方，还有在国外较为流行的对公共服务消费者发放具有指定用途和使用期限的消费券，这些都可以看作是对相关服务提供者的一种直接的资助。

直接资助制中的后一种形式，即通过为直接消费者提供财政支持从而间接以服务收费的方式资助服务提供者是较为常见且优势突出的政府购买方式，笔者所及之农民市民化中城市文化心理的培训服务供给则可采用这种方式。通过政府对受训者的培训活动进行资助，各服务提供主体通过竞争吸引受训者有偿接受教育培训，从而间接获得政府补贴，从而达到提高教育培训服务的质量和降低成本的目的。这种模式的优点在于其通过受训者的选择，激活服务提供主体间的竞争，从而提高教育培训服务的质量。

项目申请制是另外一种常见的政府购买方式。它经常使用在一些特定的专业性公共服务提供中。其基本做法是由政府在调研基础上响应对某项专业性公共服务的需求，设立专项项目，向社会广泛招标，或者邀请约谈相关的潜在服务提供方，最终遴选出合适的项目承接者，由其按照项目要求提供相关公共服务。

借助以上三种常见的政府购买服务平台，能有效整合政府、企业和社会组织的适应性优势，盘活促进市民化教育培训服务产品供给的能力和资源，从而突破政府单一主体的能力局限和资源不足之困境。

在這种教育服务的复合供给机制中，政府退出了直接生产者和提供者的行列，基于其权威性的公共意志化身，主要担当了协调合作和监督管理的职责。而出于有效利用和整合市场资源和社会资源的考量，政府或通过合同或直接资助与企业和社会组织建立起密切的合作关系。

在政府购买的框架内，政府一方面依赖市场机制，驱动企业高效完成农业转移人口的城市生产生活技能的习得的任务，从而使入城的农业转移人口在生产方式和能力素质方面转变为新市民；另一方面，凭借公益机制，促进社会组织和高校推动农业转移人口的城市文化心理素质的内化任务，从而使他们在价值观念和生活方式方面转变为新市民，由此整合政府、市场和社会的力量，多元机制，多元供给，实现农民在真正意义上的市民化，助推当下新型城镇化在质效上的提高。

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[责任编辑、校对：杨栓保]endprint