追赶超越背景下商洛市“党支部+‘三变改革’+集体经济+贫困户”的探索与实践研究

马超+何得桂

商洛市推行“党支部+‘三变改革+集体经济+困难户”党建领航脱贫攻坚，是我党加强农村执政建设的基础，是我党积极推进脱贫工作的现实要求；也是推进农村执政體系改革、发展农村集体经济的有效手段；更是落实“五个扎实”要求，奋力实现追赶超越的创新性举措。

研究背景

党的十八届三中全会明确指出，“要加快构建新型农业经营体系，赋予农民更多的财产权利。”《中共中央国务院关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》要求，“推进农村集体产权制度改革，探索农村集体所有制有效实现形式，创新农村集体经济运行机制”，“开展赋予农民对集体资产股份权能试点”。

2017年6月，习近平总书记在深度贫困地区脱贫攻坚座谈会上强调指出：解决深度贫困问题，加强组织领导是保证。尤其要加强工作第一线的组织领导。要把夯实农村基层党组织同脱贫攻坚有机结合起来，选好一把手、配强领导班子，特别是要下决心解决软弱涣散基层班子的问题，发挥好村党组织在脱贫攻坚中的战斗堡垒作用。通过党建扶贫的机制载体，将党的宗旨融入贫困治理中，这即是深化党建扶贫的高地站位。

以党建促脱贫在贫困治理和村庄社会治理中发挥作用的机理，在于以服务型党组织建设与贫困治理、社会治理嵌构一体，使党建扶贫在其中发挥主心骨作用。习近平总书记指出：“无论农村社会结构如何变化，无论各类经济社会组织如何发育成长，农村基层党组织的领导地位不能动摇，战斗堡垒作用不能削弱。党建扶贫以其对公平正义的坚守，建立服务群众、服务改革创新、服务减贫发展的具有“绣花功夫”式的机制，过程参与的制度安排已经在中国基层协商民主制度的建设上往前迈进了一大步。“以党建促脱贫”在治理机制上的定位，使参与和协商这两大民主议题得到制度的过程性保障。从贫困治理、社区治理的一体两面建设到为中国共产党夯实执政基础，上至国家顶层的治国理政，下至村庄共同体的可持续建设，政治、社会、民生、经济各要素配置，均在“以党建促脱贫”的治理承载中实现深度整合。由此，以看似简单的“以党建促脱贫”，从社会治理、贫困治理的村级平台建设入手，可以达到一种宏观、中观、微观建构国家与社会关系的核心渠道和机制。

在现有的经济社会条件下，实现追赶超越这一目标显然并不容易。面对陕西省全省扶贫工作现状，及时把握政策机会，抓紧落实政策要求，积极推进政策实施仍然是工作的重点和难点。以党组织为先遣，积极引导农村群众投入到集体经济中来，发挥市场的优势，把现有的农村集体资源转化为可以给农民谋福利的股权，争取在“三变改革”如火如荼的进行中，抓住主要矛盾，破解现有的难题，扎实可行地推进改革，实现追赶超越。

改革的主要做法

商洛市人民政府以执政爱民为落脚点和出发点，出台了一系列惠民、利民政策，严格把控，工作扎实，坚决拥护我党为人民服务的基本思想，推行“党支部+‘三变改革+集体经济+困难户”党建领航脱贫攻坚，是我党加强农村执政建设的基础，是我党积极推进脱贫工作的现实要求；也是推进农村执政体系改革、发展农村集体经济的有效手段；更是落实“五个扎实”要求，奋力实现追赶超越的创新性举措。

1、聚合农业产业资源，释放“支部+”富民效应

坚持围绕产业建在支部，在产业集群、产业协会、农村龙头企业、农民专业合作社等一系列载体之上，大范围建设产业支部，构建“产业+支部+低收入户”的党建富民联合体。建好支部强产业，着力发展中药材种植、水产养殖、白山羊养殖、华山松籽加工、家庭农场等农业特色产业，带领低收入户抱团发展，把组织优势推动为发展优势。突出抓好示范点，重点抓好高效农业示范园建设，设置党员示范区、党员服务区、党员责任区，树立“支部带合作社、合作社支部带党员、党员带群众”的党建扶贫标杆。

2、聚合富民项目资源，彰显“书记+”引领效应

大范围选任培育村“项目书记”，发展产业骨干和“项目书记”培养“双百工程”，着力把创业标兵培养成村书记、把村书记培养成创业标兵。严抓考核机制，以及相应的政策奖励，以实事求是的态度鼓励村支书发展富民惠民项目，带领村民致富脱贫，强化考核机制，对发展滞后的第一书记进行末位淘汰。

3、聚合农村人才资源，壮大“党员+”帮带效应

重点把致富能手培养发展成党员、把现有的党员培育成专业致富能人，大力推行开展高效特色农业种植养殖技术培训，加大在农村技术人员、种植养殖大户、农村经纪人等实用人才中发展党员力度，培养发展一大批农村富民惠民人才。在最基层的党组织中开展相应的“比技术，看谁种养效益高；比规模，看谁致富效应好；比作用，看谁带富能力强；比奉献，看谁帮扶对象多”为主要内容的“四比四看”活动，调动大多数党员的工作积极性，使越来越多的党员成为带领农民脱贫致富奔小康的“旗手”。发挥党员的带头作用，在全市特色产业基地开展党员群众“同创园”，党员中的积极分子、能人党员与范围内的低收入户一带一，手把手传授。

4、聚合城乡扶贫资源，发挥“机关+”反哺效应

推行机关事业单位组织和党组织、党员干部的脱贫攻坚工作责任制，党组织对应到村，党员干部对应到户，建立双向机制，城乡联动，坚持帮助到底，不脱贫不脱钩。推动机关事业单位党员干部下基层、接地气。以城镇带乡村解难题，以工促农带民富。选派优秀机关干部挂任经济薄弱村第一书记，帮助选准发展路子，带动村级集体增强收入，帮助人民群众脱贫致富。

商洛市委坚持以脱贫攻坚统揽经济社会发展全局，主要领导带头试点调研，带队外出学习，全面系统谋划，顶层设计“党支部+‘三变改革+集体经济+贫困户”党建领航脱贫攻坚工作。

商洛市委主要领导组织财政、农业、扶贫等部门跟进研究，明确基本原则和实现路径，制定常态化推进工作措施，充分运用“三项机制”调动干部的积极性。商洛市委书记陈俊告诉记者：“推动‘三变改革，党支部是核心，‘三变改革是路径，壮大集体经济是重点。将党建和‘三变改革、集体经济、脱贫攻坚相互融合推进，就找到了农村发展的‘金钥匙。”endprint

改革取得的经验

1、把党的力量挺在脱贫攻坚的最前沿

商洛市委将政治素质好、致富能力强、群众威信高的能人选拔到村级“两委会”班子，充分发挥村级党组织的政治核心、组织保障和桥梁纽带作用。商洛市通过实施软弱涣散班子排查提升行动，撤换不称职、不胜任的村党支部书记12名，召回调整第一书记39名。

通过深化“两建两带”活动，商洛市委将党组织建在产业园区、新型经营主体上，党小组建在专业合作社、专业协会上，形成党组织挑大梁、党员唱主角的局面。镇安县在每个村级产业链上，全面建立产业党小组，由一名村支部委员担任党小组长，带领党员围绕产业培育、企业引进等全程服务，组织党员带头以土地、林地和房屋折价入股，加入“三变改革”。

商州区鼓励党员创办食用菌、核桃等产业项目，引导贫困户以土地流转、补助资金注入等形式合作参股，新发展合作社150个，全区千名党员结对帮扶贫困户6898户，促进贫困户稳定增收脱贫。目前，全市有3.6万名党员与贫困户结对帮扶，帮助贫困户落实增收项目1.78万个。

2、发展壮大村集体经济

推进“三变改革”，发展集体经济，关键要有好的经营主体来承接。商洛通过扶持现有经营主体等措施，在全市推行“三变改革”模式。目前，全市有125家龙头企业和602家专业合作社得到了发展壮大。柞水县乾佑街办梨园村党支部，充分盘活土地、资金等资源要素，创办村集体性质的梨园紫杉生态农业有限公司，发展食用菌产业，农户以土地入股，除每亩600元的保底分红外，还可以获得5%的效益分红。全村39户贫困户和164户农户通过以资金、闲置土地、富余劳动力等资源投入，每年实现户均增收5000元。截至2017年8月30日，集体经济积累已达100余万元，全村村民连续五年免费享受医保，去年全村人均纯收入达到1.2万元，成为远近闻名的富裕村。把发展集体经济作为突破口，积极试验创新，让资源变资本、农民变股东、资金变股金。截至目前，全市流转土地129.3万亩，群众直接受益3.87亿元以上。通过抓实党建引领脱贫攻坚，厚植党的执政根基，促进了百姓增收，改善了百姓精神面貌，贫困群众自强自立的主体意识逐步形成。

商洛市推行“党支部+‘三变改革+集体经济+贫困户”党建领航脱贫攻坚工作以来，巩固了党在农村的执政基础，推动了农村综合改革，发展了村级集体经济，加快了脱贫攻坚步伐。目前，全市有7.85万户贫困户实现稳定增收致富。

改革存在的风险与难题

1、把控农民亏损风险

农业现阶段仍属于弱势产业，仍然受天气气候因素影响，此外还面临着市场的风险，不同种类农产品或多或少仍然存在滞销和供给不足的现象。“三变改革”之后农民的相关资产权益入股，进入了相关自负盈亏的公司、农业合作社等，村民变股民之后，随着公司或农业合作社的运行，因受自然条件洪水、冰雹、霜冻非可抗力因素以及市场因素的双重影响，势必不可能只盈利不亏损，由于权益主体介入市场的加深，更加加大了亏损的风险。

2、农民权益的保障风险

由于农民自身维权意识比较淡薄，且维权的能力大部分很低，村集体和农民自身的资产权利权益折算入股的时候很容易被低估，而导致权益受损。农民变股民后，自身力量薄弱，维权意识不强，实际运行下，知情权或参与公司决策的权利很难得到保障，公司的盈利与亏损情况只能是听老板或者大股东的，极其容易出现市场经济中那种大股东吃散户的情况。农民的权益受到侵害的几率就大大增加了，股权纠纷或者利益不公，同时也会加剧本來就脆弱的农村社会关系网络，社会不稳定现象出现的风险将加剧。

3、“土地非农化”和资源浪费风险

由于入股进行经营的公司或者合作组织都是产业化规模化大生产，在土地流转入股参股后势必会造成土地边界模糊，原本的耕地甚至有可能被占用，而用作其他用途，例如：厂房修建，道路的扩展等。这种将土地“非农化”的情况，随着“三变改革”的不断加深会越来越普遍。同时，企业或者合作组织均是以盈利为最终目的，在土地使用中，或多或少都会存在土地的过度使用，不当使用生产资源的情况，使得原本的农业资产资源遭到不可逆的完全破坏，等到农民退股，原本的土地再也无法进行相应的农业生产活动，使农民的基本生活都无法得到保障。

有效应对脱贫攻坚风险实现追赶超越的思考

1、把握现阶段关键环节

党的领导干部在招商引资和选择企业进行合作时候，应当尽量选择规模大、效益好、风险小的企业或组织，规避可以预见的风险，企业应当建立完善的企业分配机制，给予农民入股优先分配，同时还需要建立信息公开，决策公开等一系列监督机制。提升农民自身素质，开展农民维权意识教育活动，确保农民的切身利益不受到损害。

抓好农民产权登记工作，农村土地承包经营权应确保到户，掌握权地股地不清的土地情况，同时，应该合理地限定土地流转的年限，积极推进土地流转的规模化和体制化。开展农民土地有偿退出试点，积极引导农村集体所有的荒山、荒地、荒沟、荒滩等土地流转有序地进行。分类分步骤进行土地等集体资产分权到户分股到户，量化资产折股，给予农民集体资产更多权能，发展多种形式的农村股权合作。

分类推进农村集体资产确权到户和股份合作制改革，对农村集体经营性资产，重点是将资产折股量化到本集体经济组织成员，赋予农民对集体资产更多权能，发展多种形式的股份合作。因土地被征用等集体经济组织所得的土地补偿费和集体资产置换增值等增加的收益，应及时足额追加到集体资产总收益中，以保障集体经济组织成员的集体收益分配权。现阶段农村集体产权制度改革严格限定在本集体经济组织内部进行，切实防止集体经济组织内部少数人侵占、支配集体资产，防止外部资本侵吞、控制集体资产。建立“三变”管理监督制度、收益分配制度、退出机制和应急机制，探索设立政府性风险补偿保障金、农业经营主体风险保证金，发展特色农业保险。实行最严格的土地用途管制制度，禁止以农业为名圈占土地从事非农建设，严格把控集体土地流转的各个环节，切实把握集体土地流转的来源、去向以及用处。endprint

2、建设好交易平台

建立符合实际需要的农村产权流转交易市场，保障农村产权依法自愿公开公正有序交易。分级建立试点地区农村产权综合交易平台，形成市级农村产权交易中心、县级交易所、乡级流转服务站三级农村产权流转服务体系。制定《农村产权流转的管理办法（试行）》等相关配套文件，完善交易规则和流程。建立交易监督机制，强化监管，确保产权交易规范透明运行。通过第三方评估机构，按市场行情因时因地确定资产评估、价格确定、交易规则等，培育承接载体，壮大村级集体经济，让农村集体资产和农民土地、林地承包经营权以及资金、劳动力等入股投资平台。村集体和农民以承包土地经营权或者其他财产权利入股农业经营主体，需要评估作价的，可以协商确定，也可以委托法定评估机构评估。

3、掌握好融资风险

建立农村产权和土地承包经营权抵押贷款风险防范机制，探索“三四五”改革框架，为改革试验提供指导。即“三个基金”，设立农村土地承包经营权收储基金、农村产权抵押担保基金、农民宅基地和房屋使用权退出收储基金。“四项机制”，建立农村土地承包经营权退出补偿机制、土地承包经营权退出保障机制、农民宅基地使用权自愿退出机制、农村产权抵押担保风险机制。“五项制度”，深化农村土地承包经营权流转制度、农村集体荒地使用制度、农村集体经营性建设用地制度、农民宅基地制度、农村产权抵押融资制度。同时，深入推进农村信用工程建设，完善农村信用评价机制，先建档，后评级，再授信。通过新设、控股、参股等方式，发展一批以政府出资为主、主业突出、经营规范、实力较强、信誉较好、影响力较大的政府性融资担保机构，作为服务“三变改革”的主力军。按照组建灵活、动作规范、风险严控的要求，探索建立融资担保基金。创新农村土地信托流转贷款，建立土地信托公司，形成土地信托服务网络。农户可将土地经营权交给信托公司，由公司进行流转。创新金融服务，把新型农业经营主体纳入银行业金融机构客户信用评定范围，对信用等级较高的在同等条件下实行贷款优先等激励措施。

参考文献

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作者簡介

马 超 西北农林科技大学人文社会发展学院研究生

何得桂 西北农林科技大学人文社会发展学院副教授、管理学博士，硕士生导师endprint