浅析新媒体对公共政策的影响

陈韵竹

摘 要 从公共政策的生命周期来看，新媒体参与政策提出、政策制定、政策执行、政策评估、政策监督的每一阶段，提升了公共政策的公共性、合理性、有效性、影响力，同时也存在着政策传播风险，可以说，新媒体深度影响公共政策的时代已经来临。

关键词 新媒体；政策制定；政策执行；政策风险评估；政策监督

中图分类号 G2 文献标识码 A 文章编号 1674-6708（2017）200-0134-09

媒体具有监测社会环境、协调社会关系、传承文化、引导价值观等功能，媒体作为党、政、人民的喉舌，影响政权稳定和社会安定。新媒体是传统媒体的发展延伸，基于计算机技术、通信技术和多样化的终端设备，实现信息数字化、传播泛在化、服务个人化、交互实时化、社会网络化。中国互联网络信息中心（CNNIC）发布《中国互联网络发展状况统计报告》显示，截至2017年6月，中国网民规模达到7.51亿，互联网普及率为54.3%，移动互联网网民规模达7.24亿。信息时代的社会转型中，公共政策的出台、实施、执行与反馈是一个全链条，新媒体参与公开与沟通、“时、度、效”、利益群体协调、舆论误解误判等问题解决。

新媒介赋权，赋予社会不同阶层、不同利益主体话语权，使远离权力的弱势群体进入赛博空间获得发声渠道。新媒体拥有着超文本、多媒体的技术属性和交互、共享的使用属性，其平等、开放、去中心化、个性化等特征改变着舆论架构和社会结构。民众从鸦雀无声到众声喧哗，再到行动力的解放，参与政策的制定与执行，突破科层制结构，减少信息截留，保证信息真实完整。围观改变中国，多元社会治理主体在新媒体平台中参与国家、社会的活动，实现资源分配、利益分割、秩序建立、权力博弈与合作公治。共有媒体也许不能一夜之间成为中国政治，但却能促进国家的社会力量兴起。

1 新媒体在公共政策制定中的作用

1.1 政策提出过程中，聚合民意，建构合理公共议题

发现和提出问题，是一切公共政策过程的逻辑原点。依据公共政策理论，政策问题进入公共政策议程之前，会经过“社会问题——公共问题——进入政策议程——公共政策问题”的发展过程。新媒体有利于个人问题到公共问题的放大，为公共议程建立创造条件，舆论压力迫使政府关注并决策。社会问题如果没有有效表达和足够的社会关注就不能成为公共问题，公共问题如果没有进入政策制定部门的视野且被重视，就不能成为政策问题。新媒体具有社会雷达功能，对采集到的信息进行把关，整合社会公共意识并选择性报道，是连接公众参与和政策提出的有效桥梁。

是否被公开与充分辩论决定政策的“公共性”。福柯指出，话语即权力，新媒体提供的公共讨论平台中信息反馈的来源更广、速度更快、对政务议题的选择、意见发表都有着更多的自由度，使基层百姓直接关注政策问题并有效传达心声、表达诉求，弥补了“政策精英”和危机突发事件的不足。新媒体传播具有互动、体验、分享的优势，通过听民意、惠民生、解民忧，可以广泛搜集梳理信息，聚合民智，集中意见，凝聚共识，细化政策。

媒体偏好的背后，是社会的“观点市场”。不同主体的观点集合增加了政策解读的弹性空间。在拼速度、抢抓眼球的注意力经济时代，快意味着先机、优势，信息传播碎片化、片面化会放大信息误读、带来新闻反转，影响政策的执行力与新媒体的公信力。因此，对新媒体聚合民意、构建合理的公共议题提出以下几点建议：1）报道有价值、有意义的民众行为，关注相关利益群体讨论，向政策主体提出较成熟的政策诉求；2）对某些社会问题进行价值取向判断，公众议程的强烈程度为推动公共政策议题产生决定力量；3）扩散专家学者的深度透析與建议观点，提高社会总体的政策参与能力，形成有利的政策舆论环境。

1.2 促使问题进入到政策议程与议程设置

公共问题进入政策制定者议程的两种途径：一是公众或利益团体向政府提出政策诉求，要求制定政策解决问题；二是政策制定者主动发现问题并把问题纳入政策议程。社会转型中需要解决的问题不断增加，造成公共政策需求与公共政策供给间矛盾，及时发现问题、纳入政策议程是不可或缺的环节。媒介的活动报道与公众对公共事物认知的程度有很大关系，传统媒介环境下，由于信息相对匮乏，媒介设置的议题更偏向于掌握大量信息资源的政府、企业、知识精英；新媒体打破信息不对称，低门槛的准入成本使公众摆脱被动局面，各种方式的对话与沟通孕育着公共精神、构建着想象的共同体。民间与官方舆论场话语权争夺的背后是是政府、市场、社会各方力量的博弈，从围观名人到网络社交，草根与精英的身份转化，各种社会矛盾问题得以表达，甚至延伸到现实生活中的交往与行动，其中微博成为爆料，维权的首选渠道，成为议程设置的来源之一。国内公共事件的发展模式主要是：网络提出议题——传统媒体跟进互动——全社会参与——舆论热点——政府采取行动——事件平息。

新媒体环境下的议程设置出现新特点：事实？个体受众议程？社群议程？公众议程，新旧媒体议程设置过程更加复杂化、多元化、互动化。传受一体化模糊传受双方界限，议程设置的主体扩大，议程设置的方式由单向把关向双向把关转变，内容呈现出多元化趋势。人人都是麦克风的自媒体时代，新闻话题范围更加广泛，用户自由发表意见、转发、评论，微博的热点话题经用户集体筛选出来，体现着多数人的意见，影响着传统媒体对于信息的选择。议程设置的传播效果增强，一方面是信息扩散与聚集时间极短，公众对于政策问题快速反应，一个新话题从发出到回应的“时间差”可能只是几分钟，同时议题周期更短，一天之内实现从提出到消失的过程不足为怪。只有在媒体不断跟进报道与公众聚焦下，议题才不会消失；另一方面，公众参与议程设置中，意见领袖会引导舆论走向，扩大影响力。媒介设置公众议程后 ，将会对一类事件的重要性产生影响，溢出效果更显著，成为社会的解压阀与晴雨表。

1.3 促使政策规划趋向合理

网络空间拓宽了人类的交际范围，打破“血缘”与“地缘”的限制，依靠“趣缘”在网络上形成不同的圈层以及亚文化群体，催生半熟社会的到来。数据和信息成为新文明时代的核心资源，生产方式向共享、协作方式发展，生产关系从单一走向多元；社会结构从稳定走向流动，社会组织方式从以小团体或小组织为基本单位的模式向以个人原子化存在转型。新文明时代需要新的规则：信息传播需要新秩序，媒体管理需要新规范，社会交往需要新伦理。endprint

公共政策要通过“公共性”与“专业性”来实现公共利益。一方面，政策的决定是体现和代表最广大人民利益的，难免会忽视一些人的利益，政府需要尽可能多做政策说明工作，在传达公共政策时，要告知政策制定的背景，向公众传授参与政策制定的合理方式，引导科学的渠道途径，稳定社会秩序和网络空间秩序，减少社会矛盾多一些社会预期管理与互动，用专业思维来评判公共政策，让政策尽快通俗化落地，符合新媒体时代的用户需求；另一方面，扁平化的网络结构更加强调个体的自主性、差异性和异质性，网民极大的想象力和创造力构建着深刻与浅薄的文化症候。在众声喧哗的舆论场，新媒体加速多元观点流动同时带来完整事实的缺失，政府要及时明确消息来源并合理规划政策，不盲目追求“首发”“热点”“新奇特”，只有忠实于事实，才能催生成熟的政府、理性的公民。

1.4 促进公共政策合法化

公共政策合法化是指法定主体依据法定权限与程序对选定的政策方案进行审查、通过、批准、签署和颁布的过程，包括政策内容的合法化和决策过程的合法化。叙事主体的多样异质观点在讨论、协商、辩论中不断较量，使权力的博弈建构于社会关系网络之中；加强公共政策的沟通、协调、反馈是巩固政策体系的合法性基础，促进政治稳定，为有效执行创造良好的社会环境。公民对自身权益得失的积极参与、表达质疑，提升了政策知晓度与关注度，是社会民主的进步表现，是政策走向合法化并逐步完善的过程。

公共政策的合法化取决于政策设计的合理性，既对全社会个体、小集体和公共利益关系的调整能力，各方寸步不让会造成公共政策陷入僵局，而公民平等互动，从问题中学习，对政策中不可调和的分歧实现妥协、达成共识。公共利益是对共同准则、共同价值的对话协商，而不是个体利益的简单相加，在利益冲突中最大程度实现互惠互利。

2 新媒体在公共政策执行中的作用

媒介社会化与社会媒介化已成为时代主题，新媒体跨时空的信息传播、交互改变了人类的生产方式、交往方式，解构并重构着社会关系和社会结构。政策执行者将政策观念形态的内容转化为实际效果的过程，需要符合新媒体时代受众传播特点，实现政策目标的精准有效传播。而公众参与下的公共政策执行，推动政府分权改革，约束政治权利的膨胀，更有利于实现透明化、合法化、民主化、科学化的社会运行。

2.1 引导官方与民间舆论场的融合，提升政策执行效率

在中国转型及早期网络监管空白中，网络舆论场属于“网络游民”或“牧民”的领地，有着传统舆论场的辐射力，也有民间舆论场的自主性，互动性。社会草根及各类群体表现出反官，反权威，仇富，仇社会等色彩，呈现着嬉皮士的反抗与雅皮士的自恋。网络删贴、公关、灌水、推手等个体或组织试图操控舆论，成为新兴异常力量，国外势力为争夺网络舆论场话语权促成舆论场的对立与价值观分离。

政府打开官方、民间舆论场，获取公众信任的最佳“打开方式”是增进互动、凝聚共识，提升政策执行效率。

1）政府机构对信息公开理念与方式升级，从公开条例到新闻发言人制度，从信息网站到政务微博、微信，关注倾向性议题话语，创造机会针对性地适时介入，把握各舆论场中舆论动向、聚焦與论场关切的敏感问题。

2）公共政策出台为了公共利益、长远利益，需要公众的信任、支持、奉献。政府机构推动政务公开，做到有目的性、有引导力、有对象感、有效果意识的“公开”。突发事件信息透明，触摸民意脉搏，不与主流民意对抗，不违背经验常识，不“侮辱网民智慧”，与公众情绪“交流”，与舆论“对话”，通畅渠道后走向理性建设轨道。

3）将话语权交给基层民众，完善信息供给渠道和方式，及时、全面、准确传达给民众公共信息。要善待网民言论，不强行代表群众说话，建立互信认可的机制，封锁信息、抵制舆论、失声或回避，会让人产生“习惯性质疑”。

4）传统媒体打好亲民爱民的“牌”，改变“自上而下”和“自说自话”的方式，用网民易于接受的话语表达观点。网络评论带来的话语权泛滥，传统媒体借助权威性发挥好导向作用，推动不同舆论融合交锋，实现宣传官方话语和呈现民众诉求的双重责任，扭转网络舆论场片面化、反向化的问题，实现公众认同和信任。两个舆论场实现融合统一是弥合社会分歧的重要手段，在危机公关促成舆论合力，达成议程融合与深度报道的独特性，是突破官意和民意藩篱的重要手段。政府借住两微一端等新媒体平台转变思路，放下身段，做到政策发布前的说明、遭到质疑后的解释、公共突发事件与群体性事件舆论的及时回应。

2.2 避免政策执行中的有限理性模式，促成公民社会的发展

全球化发展与风险社会来临，面临着新权贵阶层的兴起，城乡贫富差距加大，政治与经济利益博弈成本加大等矛盾，新媒体能够迅速引爆这些社会问题形成公众舆论，“脱域”现象重塑着社会关系、制度与结构。哈贝马斯认为“公共领域”形成的三个条件：公开性、理性讨论、系统批判性地检验政府政策。新媒体为公共权威和公民社会提供了一个新的公共领域，人们在这个空间中进行着自我呈现与印象管理，网络社会成为信息交互及关系建构的平台，促进公民意识觉醒、实现公民身份认同、提升公民参与公共事务的积极性、拓展公民参与的渠道途径，并对言论多样性和异质性保持宽容。

舆情就是民情，舆论代表民意，公众舆论是种批判力量——修正专业主义与工具理性的盲点。降低有限理性出现需要把舆情反馈纳入决策过程并进行评估，公共政策的执行聚焦公共领域权力与秩序的建构方式，在新的互动传播机制下探索公共领域的构建路径，有利于加速中国公民社会的成长发展。

2.3 实现利益主体间合作共治，提升国家治理现代化水平

新媒体为国家治理现代化提供了技术支撑，实现治理观念和治理技术现代化的统一，成为治国理政的“软实力”，主要从治理主體、治理机制、治理能力三个维度分析：

1）治理主体方面，党和政府向社会（组织）、媒体进一步放权，实现权力分散转移。及时发布公共事件和政策法规信息，突破权力单向运行模式，形成对话机制，解决因缺乏沟通导致的逆反问题，统一舆论场。拓宽不同阶层和利益主体的社会监督渠道，网络的“蝴蝶效应”与放大效应，使网络反腐更快捷有效，实现国际治理决策透明。endprint

2）治理机制方面，新媒体技术改善政府的决策过程和政策质量，快速响应机制，跨机构信息处理机制、整体性治理模式，促使决策模式更开放。

新媒体的开放性和隐匿性，全天候、全过程和全方位等信息传播特点，使社会治理主体监督公共权力的运行成为可能。“群众在哪儿，與论的主阵地就在哪儿”，建立完善预警机制，管理部门技术跟进，对新媒体内容实行严格分级、信息过滤与惩罚机制。

3）治理能力：效率是衡量国家治理水平高低的标准之一，改变政府行为过程的机械性，低效性，实现低成本、高效率的最佳状态。新媒体实现政府各部门间、政府与政府间、政府与社会间的电子化、网络化，提高电子政务管理成效，降低管理成本。政府引导舆论环境中实行精细化治理，探索新媒体“柔性监管”，培养技术娴熟、崇尚社会正义的用户充当上级“管理员”，形成网络文明空间；建立舆论调控的应急机制，提升大数据舆情监测能力，建立专业民意调查机构，多渠道多角度了解民意和舆情热点敏感问题，防止误读。新媒体在释放社会治理压力上，充当着社会黏合剂、缓冲剂、调节器的作用，维护社会稳定发展。

3 新媒体构建合理有效的“介入模型”，提升政策评估效能

新媒体平台构建公民在政策评估中的合理地位，实现组织和公众间的平等互动，减少传播危机，增进阶层沟通、社会认同与政策传播效能。网民对政策过程的“强制性介入”改变了政策传播路径和效能，主要体现在合理有效的“介入模型”、政策协商和解决争议机制。

科学合理的“介入模型”和机制要充分考虑和兼顾政策的整体性要求和阶段性特征、具体化需求、实用性及可操作性等因素；最后规避政策风险在于增进公众的政策认同，增进认同的要素包括了主体认同、程序认同和目标认同等。当民众成为政策主体的重要构成，政策的程序合法得到了民众的监督和保障，政策内容符合公共利益和民众诉求，政策的认同程度自然就会提高。①作为政策评价主体的网民由被动变为主动传播，政策公示变成政策讨论，单向灌输变成双向互动，BBS论坛、微博、微信（群、朋友圈）等社交媒体成舆论新场地，评价标准由组织标准变成公众标准。在传播过程中，决策主体的结构合理性、议题的重新设定、程序正义、追问决策理性、政策目标公平公正公益性等方面，对政策的评估形成意见压力。

现代政策理念反对封闭型决策，认为政策过程是“公共选择”的过程，而不同阶段公民的参与发挥着不同的效能。建设政策协商和解决争议机制取决于对利益的协调和话语权方式的转变，适应网络新媒体自下而上型的政策对话机制模型、反馈和利益协调机制，政府姿态放低、主动性和话语方式的改变。由科研机构、政府部门和新媒体“舆论领袖”共同组成专门的政策传播研究组织和第三方机构，对政策问题展开调研和分析，以其客观、独立赢得解决政策争议和冲突的权威性和话语权，发挥调节矛盾、决策咨询、政策评估、监督等多种功能，提高政策的可理解性，从而实现政策的准确传播和政策目标的实现。①

从两会期间的“网民提案”到重大事项的网络公示，从推动政务信息公开到接受网民举报监督。网络民意直接影响公共政策评估过程，从现实“金字塔”结构变化为“橄榄型”网络社会阶层分布结构，“结构折射”是中间阶层承上启下的阶层特质，“意见折射”能够部分映射主流民意、不至于严重脱节。当权者不适应网络环境的改变，缺乏引导和管理网络的能力，“把舆情当敌情”“把网民当刁民”，导致新媒体助力之下的“街头政治”、“社会运动”此起彼伏。网络空间中的政策评估需要遵循“人民中心论”的原则，依靠人民建设和维护网络空间秩序，形成长效互动机制，以包容的心态积极引导。网络空间治理以法治为基础，鼓励人民群众的参与政策评估、举报监督、社群共治，激发了人民群众的积极性共筑网络安全防线。习近平总书记在全国网信工作会上提出要走“网络群众路线”，鼓励各级党政机关和领导干部要“经常上网看看，潜潜水、聊聊天、发发声，了解群众所思所愿，收集好想法好建议，积极回应网民关切、解疑释惑”。网络发展为人民的理念已上升为国家发展战略，被纳入《国家信息化发展战略纲要》，以造福社会和人民为工作出发点和落脚点，发挥网络在脱贫攻坚中的作用，紧紧围绕人民期待和需求，以信息化促进基本公共服务均等化，使人民在共享网络发展成果中感受获得感，提升政府公信力。

4 “同心圆理论”下的政策监管与开放政府数据战略

在社会政治、经济、文化中建构的新媒体叙事，彰显着信息表达、传播、行动的自由与控制的实质。媒体作为重要的社会监督力量，有效地保证公共政策的合法性与公正性。首先，新媒体通过“公共性”标准过滤信息，向政策主体“提交”公共议题；其次，拉扎斯菲尔德的“两级传播”模式中，意见领袖是信息流的中介与引领者。网络意见领袖比传统意见领袖更加普泛化，草根凭借知识素养、独到意见、个性话语风格成为网络意见领袖，参与政治、公益、文化教育、社会突发事件等公共性事务领域。

网络舆论场成为分化的舆论竞技场，作为“新意见阶层”的网民对政策实现“倒逼效应”。政府针对网络舆论的宣传与管控提出同心圆理论，即在党的领导下，动员全国各族人民，调动各方积极性，共同为实现中华民族伟大复兴的中国梦而奋斗。

1）网上网下同心圆：政府主动问政、问需、问计于网民，拓宽、畅通群众诉求渠道，坚持网上问政、网下发力，切实回应网民关切问题，为群众排忧解难，让网络成为“聚合器”。网络空间的言行坚持合法性和合道德性，不因空间和场域的不同而标准不一致。

2）媒体管理同心圆：坚持党管媒体的圆心不动摇，引导各类媒体围绕党媒形成同心圆。

坚持党管媒体原则，一方面中央媒體必须“姓党”，严格按照党的要求办事，宣传党的路线方针政策，围绕党的中心工作做好动员、宣传、批评监督的工作；另一方面，重视各类商业媒体和新媒体按照标准统一、导向一致的原则发展，团结在党的周围，形成同心圆。所有从事新闻媒体属性的传播平台都纳入管理，在是非和政治原则前，坚持正确的政治方向与党的领导，增强主动性、掌握主动权、打好主动仗。endprint

3）网络文化同心圆：互联网既是文化传播的媒体，也是当代文化产生的新空间。一方面，不同形态的文化借助网络呈现、传播、交流、互鉴，促成多样化文化发展；另一方面，作为人类生活新空间的网络，形成了网络流行语、网络表情包等网络新文化。网络文化的重要特征就是网民的参与性，参与式传播对文化发展产生重要影响。此外，网络传播的社群性和圈层结构给小众文化和亚文化的传播带来了便利。这些原因共同导致了网络空间文化的迅速崛起，但是网络文化也有着良莠不齐的问题，需要加以引导。建设网络文化的同心圆就是要坚持社会主义核心价值观的中心地位和价值引导作用，引领网络文化朝着积极向上的方向发展，形成丰富多彩，繁荣发达的同心圆。

4）民族团结同心圆以民族复兴的中国梦为核心，凝聚海内外中华儿女的多样性共识。坚持党的领导、坚持爱国主义和中国特色社会主义是共同的政治基础，是不能动摇的政治底线。“一切违背和削弱这个思想政治基础的言行，必须旗帜鲜明地反对，对其他各种多样性，要尽可能通过耐心细致的工作找到最大公约数。只要我们把政治底线这个圆心固守住，包容的多样性半径越长，画出的同心圆就越大。”②

同心圆理论是认识论和方法论的统一，既指明方向，又指导工作，同心圆理论是核心共识和包容性共识的统一，同心圆理论是党内共识同国家共识，民族共识的统一。标准一致、导向一致，形成网络媒体同心圆；核心价值、分众传播，形成网络文化同心圆；人民中心、群众路线，形成网络官民同心圆；爱党爱国、兼容并包，形成民族团结的同心圆。

开放政府数据战略，加快监管进程。公共数据是重要的国家战略资产，随着公民信息权运动和新公共管理运动的深入，西方发达国家对政府信息具有重要价值的社会共识度较高，一方面，“基本形成了较为完善的有关政府信息公开、隐私保护、信息安全、信息再利用等法律法规，政府数据开放的相关制度体系较为系统完备；另一方面，政府官员不仅认识到开放政府数据的内在经济社会价值，出于政府改革、行政透明与问责监督，进而抑制腐败，提高政府效率等多种原因，高度重视并积极倡导政府数据开放”③，几乎所有国家都在《开放政府倡议》等启动性文件里提及。

公共数据开放演进的一般轨迹：政治领袖强推-政府主导-法规保障-技术支持-公民社会响应-知识密集型产业跟进与扩张。但针对开放政府数据实施效果评估工作，我国应设立专门监督机关、强化制度落实。“例如：英国的公共部门透明度委员会、美国的预算与管理办公室、澳大利亚政府信息专员都是监督政府各部门数据开放的核心机构。”③

“现实中，各国普遍存在的共性问题是公共部门缺乏对技术和数据价值的认识，隐私等法律制度不健全，也有信息技术系统的可操作性问题，缺少上下文数据、数据标准、数据能力和政府官员的消极态度等”④。因此，我国建构开放政府数据战略要立足国情差异化，避免低效与失败，在增加政府透明度、扩大公众行政参与、刺激数字经济发展和鼓励创新时，创造更大的政府责任感和更高的效率，将开放政府数据战略作为打击腐败，实现监管政府的重要手段。

5 新媒体带来的政策传播风险

现代社会是一个风险社会，新媒体增加现代社会的结构性风险，突发性事件增多，频率加快，对抗性风险加强，危害性加大。新媒体在政策传播中充当“安全阀”，纠偏政策与保证公共政策的公平公正运行时，也带来社会发展不确定性的一些传播风险。

5.1 政策的公共性缺失

“一元体制，二元经营”的运营模式下，传统媒体多为党政喉舌，处于话语权垄断的地位，而新媒体遵循用户中心论，市场导向原则，实现话语权的重新分配。网络民意不代表主流民意，网络上存在沉默的螺旋与弱势群体利益表达不畅，城乡网络设备接入与使用差距、知识文化教育水平差距、文化反哺现象（美国人类学家玛格丽特·米德在《文化与承诺》中提到后喻文化时代的到来，年轻人对新观念、新科技良好的接受力胜过前辈，年长者反而要向晚辈学习文化的现象）等在网络上被放大，数字鸿沟影响民意表达的真实性。从数字鸿沟到信息鸿沟的恶性循环中，社会强势群体拥有更多话语权，形成较大的文化话语霸权影响力，话语表达权的不平等最终导致“民主鸿沟”。弱势阶层由于信息权缺乏下所获的信息失真与表达能力弱，政府很难从网络舆论知晓弱势阶层的真实想法和思想动态，网络中的强势阶层对决策主题的关注检点和判断形成的决策压力影响议题偏离实际主题。精英群体更多掌控着社会资源，决定着社会舆论导向，最大程度控制公共话语和公共思考方向，失去公共性和公益性的本质。

新媒体的匿名性弱化了道德责任感与道德约束力，滥用网络监督权，侵害公民隐私权、名誉权的现象时有发生。当前的中国互联网存在过度娱乐化的倾向，公共领域中对政治的關心偏少。一条明星的私生活微博导致微博后台技术瘫痪，引发舆论热潮与社会情绪，网络舆论的群体极化现象影响社会的稳定性。

5.2 商业化诱导风险

互联网是被资本裹挟下的公共领域，内容通俗化、媒介产业化的背后为收视率、点击量和广告投放的衡量标准，市场化原则一定程度上影响公共服务功能，对经济利益的追求会影响媒介议程设置和客观事实的报道。网络平台逐渐精英化、资本化造成公众对政策认知的偏差，出现有偿新闻、为取悦受众而牺牲政治和公共事物内容为代价、将政治议程包装为社会公众议程“推销”、媒介寻租、媒介审判等情况。媒介对经济利益的过度诉求使新闻报道中存在着权力寻租，公众舆论表达和批判功能被弱化，法律法规监管缺位让媒介造假有空可钻，政治与资本利益的合谋让媒介生态圈呈现腐败。媒介审判是媒体在司法程序之前作出的预设审判，使司法独立和新闻自由的天平过分倾斜，有悖于法制精神。

5.3 政策信息异化的风险

缺乏开放、透明的传播渠道和监督机制，政策在狭隘的传播通道中容易异变。信息资源是寻求行政利益和提升部门地位的筹码，而缺乏权威性、针对性、实效性，将导致信息在传播过程中扭曲；微信熟人社交的蛊惑性、隐蔽性导致政策传播中出现谣言，权力因知情而说谎，民众因不知情而造谣。而谣言止于真相与智者的前提要解决信息不对称，政府部门信息库与系统间是“信息孤岛”。endprint

功利化思想、小团体主义、重纵向的对口监管和信息协调，轻横向沟通和协作，都是导致政务新媒体舆情研判不到位的原因。政策信息封闭在新媒体舆论监督下会被“曝光”并受质疑，阻滞政策执行。舆论监督引发政策形象危机，以政策执行中的“走样”和“权力自利”为特征，形成公众对政策、政府的合法性、权威性、公信力等产生质疑，激化社会矛盾和影响稳定，情绪化、群体极化，非理性的网络暴力和网络失序，严重制约舆论引导。

6 新媒体提升公共政策影响力的方式探索

6.1 提升参政者的新媒体素养，健全新媒体沟通机制，增强社会动员功能

将新媒体人才工作纳入领导班子，规范企业和从业人员的责任。“将新媒体教育与培训列为领导干部培训的内容，开设学员论坛，案例教学、情景模拟教学等，对政府工作人员进行现代民主政治理念、政策科学、新媒体知识等理论教育，就舆情收集、信息发布、媒体使用、公众沟通等技能进行培训，提高政策制定、发布主体的综合素质和政策传播能力；举办新媒体人才培训专题研讨班，建立科学规范的考核评价体系，完善新媒体人才工作考评制度。”⑤

建立公民政策参与的便捷渠道：“一是建立网络新闻发言人制度，网民通过设置议程，实现网络互动过程中的双向沟通，减少网络群体极化的酝酿时间。二是推行政务公开制度，提高政治运行透明度。消除一切暗箱操作和幕后交易，防止权力滥用。公开办事原则、公开办事程序、公开办事结果，接受民众监督。三是实现传统媒体与新媒体协同效应。先是网络起跑，传统媒体接棒，形成二元传播模式。与传统媒体的介入同步，信息经过新媒体议题重构而迅速扩散，形成动员效应。在信息传播与扩散过程中，传统媒体与新媒体要对信息搜集进行分工，传统媒体应对议题进行把关，其中最重要的是核实初始议题的细节真实性和整体真实性。新旧媒体协同效应的发挥，斩断了网络谣言和虚假信息扩散蔓延的渠道。”⑤

提高新媒体用户的主体意识，增强网民“把关人”的责任，提高网络鉴别力参与互联网治理，以“合作”的方式增进公众参与政务归属感和价值认同，合法的路径将公众的政策参与从体制外引向体制内，引导公众走向理性参与，避免政策危机，最终实现理想的政策目标。新媒体平台具有“民间智库”和“风险感知”的作用，“两会”期间的“网上问计”和提案收集，“中国政策网”这样的专门平台的出现，微博、微信等新媒体工具在公共政策出台过程中的广泛使用，信息公开、民意调查、投票表决、自由发言等政策手段的增加等都带来了政策效能变化与社会动员能力的增强。”①

6.2 优化政策传播环境，互联互通政务数据共享实现路径创新与效能优化

决策者的政策开放意识、倾听民意和公众理性参与决策的自觉，有效参与决策的能力，共同形成了科学决策的机制，优化了政策传播环境，促成良好政策效果。

1）“政务新媒体实现跨部门、跨系统的信息源与跨平台、跨区域的全天候即时互联互通。制定信息源整合共享的制度和规定，业务技能培训，确保政务新媒体发展水平相当、势头相适、队伍相称、互相照应。”⑥

2）网络围观、网络评论、网络诉求加速政务新媒体关于民生服务舆情研判的互联互通。通过对关键字检索，阅读量、转评量、点赞量、转评人、朋友圈分享、微博热点、（今日头条、网易新闻、澎湃新闻等）客户端推送等内容统计，捕捉群众情绪热点和舆情自下而上的信息源，汇总并回应。“对于重大政治原则问题、行动性信息，主责部门、宣传部门、网管部门协同调控，充分发挥新浪腾讯等微博平台和大V的作用，力争把网民热度降下来。对于突发事件，政务新媒体发挥主渠道主导性作用，全域即时互联互通，在第一时间汇总新媒体上传播的非权威非真实的谣言，立即澄清事情真相，发布权威信息，互动答疑解惑，表明立场态度，稳定社会情绪。对于网民互动诉求，按照建议、要求、投诉、上访、举报等分门别类收集汇总，分送相关部门，督促在规定时间内回复受众，保证下上、上下互联互通，用最好的服务尽最大努力为民解决实际问题。”⑥

6.3 推进开放政府数据战略完善，建设网络数据强国

首先，开放政府数据战略的实施要站在国家层面进行顶层设计部署，准确做好阶段性部署与行业一体化等工作的协同推进，以国情为基础正视政府数据的内生需求不足与不均衡问题，找准开放政府数据战略突破口、推进重心。数据开放的复杂性和跨部门性决定了需要有强有力的组织体制予以保障，强化政府主导地位，通过党和国家领导人讲话等形式强化政治动员，凝聚共识。吸取政府信息化建设一哄而上、九龙吸水的深刻教训，建立强有力的开放政府数据组织领导与长效运作机制，形成决策、执行、監管与评估一体化部门联动和技术、标准、人员、流程等整体化推进的工作局面，避免碎片化运作；统筹制定衔接紧密的部门行动计划，推进领导、组织、决策、协调等机制，增强政府公共数据治理能力，激发企业、社会和个人开发利用数据的创新活力，营造全社会共同参与的数据开放生态体系。

其次，开放政府数据战略的全面实施，需要进一步对现有的政府信息公开、隐私保护及信息安全等制度体系完善修订，健全法规制度体系。美国颁布了《数据法案》、《开放政府数据法案》等法规政策，还根据数据开发利用环境变化信息法律制度进行修订和增补，《信息自由法改革法案》《提高关键基础设施网络安全》促使其数据开放政策从早期的局部分散逐步走向系统协同，基本形成了全面的政府数据治理体系。鉴于我国信息法律制度体系的相对滞后，尚无一体化的信息归属、管理和使用的法律架构，建议先从开放政府数据制度入手，一方面，要促进公共数据管理的科学立法，完善现有《保密法》《档案法》，加快信息公开、隐私保护等法律法规建设，强化信息法律、法规、战略、办法、行动计划等制度性利益协调，扫清数据开放的体制障碍；另一方面，重视开放数据再利用的产业政策完善问题，既要明晰公共数据产权归属、知识共享许可等产业化数据开发的基本经济制度，也要从数据格式、元数据、数据质量等方面规范管理，直接拉动全社会公共数据内需并刺激数据密集型中小企业的发展。endprint

同时，定期的检查评估既是测度政府数据开放进展的重要举措，也是推进政府数据管理创新的有效手段。美国将“开放数据跨部门优先目标”作为执行开放数据政策的最低标准，俄罗斯联邦政府分析中心定期发布数据开放公报，菲律宾开放数据工作组着手对政府机构开放数据准备度进行评估。数据开放程度高的国家初步建立了政府数据开放的检查评估体系，数据开放程度较低的国家则普遍关注数据集开放的数量、内容覆盖领域、格式以及数据质量等基本问题，较为强调预算数据开放对抑制腐败和加强政府治理的影响。

我国政府要促进公共数据管理与信息技术的深度融合，进一步优化政府数据门户，既要形成中央、省、市贯通式数据供应与交换，也要建构起横向的部委数据共享和合作机制，切實提高开放政府数据效率；建立数据风险防范机制，确保国家数据资产安全，实现数据红利真正实惠于民，构建以用户为中心的公共数据服务体系。同时，充分利用高等院校、科研院所的智力优势与人才优势，多视角开展我国开放政府数据状况的比较研究和开放效果的调查与评估，以便客观把握数据开放进程，动态纠偏与调整。

“发达国家开放政府数据战略起步早，政策的内容体系较为完善、均衡发展全面领先。重点体现在调整完善政府数据门户网站建设、指导性原则及政府信息管理制度体系（如信息公开制度、数据利用范围、格式、隐私、保密、安全、风险控制及许可、定价收费等方面）。”③鉴于发达国家数据开放过程中维护数据安全性和保密性的举措与技术的经验，从软硬两方面切实提高国家公共数据安全保障能力，做好开放数据存储和灾备，妥善把握开放政府数据与数据安全和隐私保护的平衡，维护国家数据主权。我国数据开放目标单一、方法笼统、发展不均衡，应重视统筹谋划开放政府数据所涉及的法律法规、技术标准、管理体制以及数据治理方式变革等重大问题，避免肯尼亚、印尼等国开放政府数据战略实施的片面化、碎片化、分散化问题。工作重心从信息公开到形成以数据为核心的政府流程再造、治理方式变革、数据再利用的许可机制与经营模式，实现社会公共数据开发的互联互通。

6.4 政策制定的程序正义与综合统筹的网络治理观

网络空间是人类生产、生活的新领域，而网络攻击、网络诈骗、网络窃密、侵害公民个人信息等网络安全风险越来越突出，监管技术与法律缺位不利于形成清朗的网络空间。互联网立法呈现出明显的被动性、滞后性，传统法律无法管理问题后，才给予互联网治理法律支撑。法治化作为网络治理的基础性、常态化手段，需要加快网络立法进程，依法管理网络、规范网络行为，维护公民合法权益，引导公民尊法守法。

“《中华人民共和国网络安全法》是我国网络安全领域的第一部基础性法律，成为我国网络空间安全的重要保障。”⑦“2014年，国家网信办出台《即时通信工具公众信息服务发展管理暂行规定》，以十条规定规范以微信为代表的即时通信工具公众信息服务；同时，依法开展整治清理政治谣言专项行动、整治网络敲诈和有偿删帖专项行动等取得累累硕果，颁布的“约谈十条”也成为所有网络媒体进行自我约束的“达摩克利斯之剑”；“两高”关于网络相关领域的司法解释相继出台；公安部门近些年来也加大了对网络违法犯罪活动的打击力度。这一系列依法治理的重大举措及时有力，使得网络传播秩序和舆论格局发生了深刻变化。”⑧强化互联网治理，互联网企业的社会责任，坚持经济效益和社会效益统一，回报社会。从注重公共安全到公民安全与公众安全并重，从注重基础设施安全到基础设施、传输通讯、数据信息以及内容安全等越来越多的维度，网络治理为人民。

互联网多主体，多中心模式的治理模式，需要政府的主导，网络“无政府主义”只会新增乱象。新媒体的发展日新月异，互联网还需从国家战略安全角度统筹立法工作，逐渐完善新媒体条件下社会有序运转的法律法规，从法律层面保护网民的合法言论自由权利、个人隐私的数据安全，对互联网企业、网民和政府管理部门等行为主体的信息安全保障作出规范。从中央到地方改变“重发展、轻管理、重原则、轻操作”的理念，形成统一的全局性的新媒体法规的制定与实施，依靠网络发挥媒介监督体系的作用，实现政策的公平、正义。

6.5 在全球网络空间命运共同体中提升国际竞争力

纵观人类历史发展，文明进程经历了三次生产力革命浪潮：农业革命使人们摆脱野蛮走向文明；工业革命提高了生产社会化程度；信息革命与社会联系更加紧密，带来人们信息表达、交流沟通、社交联络和思维习惯的重要转变，其控制论、系统论和信息论揭示出技术系统、生命系统与社会系统间的共同控制规律。

传播权力的去中心化形成精英文化与大众文化分野。互联网打破时空限制带来了私域与公域边界的不确定性，凸显人类的价值理性，个体异质性，强调主体间性、观念共同体、甚至是意义共同体。共同体是人类存在的基本方式，是最契合人之本性的生活形态，具有共同性、共在性、共生性和共意性等属性。“网络空间命运共同体”的提出，彰显了中国在网络空间内与西方截然不同的组织格局和治理方式。命运共同体的模式旨在为全人类提供最自然的生存方式，共同体的治理既依赖于法律、法规和国际公约等社会契约，更依赖于道德、风俗和共同文化要因，进而使网络空间形成内在的凝聚力、 共享利、同尽责。

从意识形态看，各国都在争夺网络话语权谋取竞争优势、争夺国际规则制定权与主导权。美联社，路透社、法社占据世界新闻发稿量的绝大份额， Twitter和Facebook等新媒体不仅可以改变了美国大选百年来的游戏规则，更是成为各国外交的“公共平台”，重构着舆论格局。“讲述好中国故事，传播好中国声音”是我国对外传播的基本策略，但更应该从国家战略层面重视，其中，“网络强国”思想和共建人类命运共同体是我国的重要指导思想，将改变世界格局同国家民族命运紧密相连。以核心技术维系的网络安全状况是决定拥有网络话语权的关键，因此，政府需要加大对落后地区开展信息扶贫，在新媒体接入条件、硬件设备、经济成本等方面解决不平衡发展间矛盾，实现不同社会治理主体间平等运用。endprint

打造以央视、人民日报、新华社为主，具有综合竞争力的“中央厨房”媒体与几家传播实力强大的网络新媒体集团，是推进媒体融合发展、提升媒体影响力的重要途径。打造正能量充沛、主旋律高昂的网络空间需要聚焦人民群众的伟大奋斗，宣传人民群众的先进、感人事迹，培育和践行社会核心价值，紧跟时事热点，报道网络强国动态并做专题纪录片在海内外宣传，與传统媒体共同营造多层级传播正能量的舆论场。同时，借力海外社交网络，开设信息发布平台，利用好新媒体的H5、短视频、直播等形式，通俗化、直观化、动感化地讲述和反映重大政策议题，从可视化到动视化，将中国特色海外本土化、差异化发展，做好各类事件及时发声的积极应对方案，传递中国深度的立场观点。

互联网让世界变成了地球村，但也成为意识形态斗争最前沿的主战场、主阵地，成为大国竞争的制高点。自由主义在获得自由的同时赋权于民，促进民主化；民粹主义强调商业媒体，带来消费文化的媒体景观；民族主义构建国家想象共同体的身份认同，意义互联网重新打破工业时代的牢笼，推动人类社会的转轨并走向审慎又有同情心的适当社会，给予弱势群体最基本的尊重，摆脱了对匮乏的恐惧，欲望的满足适可而止，形成合意的社会认可；新媒体在国际沟通与协调中，提升了国家政府形象、为中华民族伟大复兴和中国梦的实现提供新的平台契机。

注释

①陈福生.微博语境下传统媒体的机遇、风险与应对[J].中国广播电视学刊，2012.

②谭豹.全力开创自贡统一战线工作新局面[J].四川统一战线，2013.

③夏义堃.发达国家开放政府数据战略的比较分析[J].电子政务才世杰，2015.

④Halonen， A. 2012.Being Open About Data[OL].[2014-12-25].http：//finnishinstitute.org.uk/images/ stories/ pdf2012/being open about data.pdf.

⑤仰义方.新媒体时代的国家治理：机遇、挑战与应对[J].中共天津市委党校学报，2015.

⑥政务新媒体面临挑战，急需六大领域互联.

⑦【网事·国事·天下事】田丽：一年来主旋律更加响亮网络空间日渐清朗央视网.

⑧景向辉.清朗网络空间助力“十三五”决胜之战_中国石狮网.新浪博客.

参考文献

[1]韩军.大众媒体在公共政策制定中的作用研究[D].河南大学，2011.

[2]张淑华.新媒体语境下政策传播的风险及其应对[J].当代传播，2014（5）：72-74.

[3]马元海.网络民意对政府公共决策的影响[J].中共郑州市委党校学报，2011，37（3）：58-60.

[4]刘畅畅.政务新媒体面临挑战 急需六大领域互联互通[EB/ OL].人民网，2016.

[5]杨振武.把握对外传播的时代新要求[N].人民日报，2015.endprint