供给侧改革与诚信法治之制度供给

陈上海+于语和

摘要：转型期的中國改革进程正承受着诚信失范所带来的种种伤害和尴尬。诚信是法治的精神内涵，法治是诚信的规范基准和有力保障。供给侧改革必须回应诚信法治的制度诉求，要紧紧围绕政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法诚信领域来完善诚信的法律体系，通过良法善治推动现代化发展进程。

关键词：侧给侧改革；诚信；法治；制度；革新

当前，在我国开展供给侧改革、全面建设小康社会的进程中，诚信缺失已成为不争的事实。党的十八大报告提出：深入开展道德领域突出问题专项教育和治理，加强政务诚信、社会诚信、商务诚信和司法公信建设。当然，如果仅仅局限于道德思维去规范诚信的考究已显得不合时宜。在法治国家建设进入全面推进的阶段，诚信已成为法治建设所必须关注和解决的问题。党的十九大报告审时度势，明确提出要“推进诚信建设制度化，强化社会责任意识、规则意识”。作为法治国家的引擎与动力，诚信法治旨在以契约精神和规则意识为价值导引，通过法治保障诚信、构建诚信的法律制度体系，塑造诚信的良好秩序。如何从法治视角寻求治理诚信失范的路径，为诚信法治的制度供给提供一种理路，是本文探讨的着力点。

一、 诚信缺失之法治困境

传统中国一向被称为“礼仪之邦”，诚信更是引以为自豪的优秀道德遗产。然而今天，诚信失范所带来的种种伤害和尴尬已成为现代化建设的“瓶颈”，并且侵蚀着法治建设的内在价值。

在政务诚信领域，我们不能忽视部分政府部门存在着弄虚作假、欺上瞒下、选择性地忽视或滥用法律等不诚信现象。同时，政府官员政绩造假、学历造假等违法违纪事件也屡有发生。据《民主与法制时报》报道，在武汉务工的傅小姐到公安机关办理居住证，用了6个月共办理了10次才领取到证件，凸显了政府官员缺乏诚信意识、罔顾办事流程、无端刁难民众的问题。于欢刺死辱母者案件中，警察在处警过程中未对冲突双方予以分开隔离，最终没能防止伤亡案件的发生。警察存在失职渎职行为，这很容易使政府部门失去公信力。

在商务诚信领域，企业等市场主体不守信用的情况时有发生，体现在：一是不履行劳动合同，拖欠员工工资，侵犯员工权益；二是虚假广告、价格欺诈、生产销售假冒伪劣商品等行为侵犯消费者权益；三是企业之间不讲商业信誉，有恶意违约、商标侵权等行为。四是公开披露的财务信息失真，骗取政府的优惠政策、污染环境、偷逃税款等。这些行为严重影响着市场经济的健康有序发展。

在社会诚信领域，“职业医闹”、网络谣言、伪造证件、虚假诉讼等非法行为的泛起，严重侵扰了社会诚信秩序。于欢刺死辱母者案件中，高利贷者并不寻求司法机关以诉讼方式追索欠款，而是有恃无恐地暴力逼债，当众侮辱、殴打欠债者，种种反文明行为让人感叹“世风日下”，也有人惊呼“社会溃败”。

在司法公信领域，存在少数案件处理不公正、案件久拖不决、执行难等问题。有些曝光案件的判决结果不被公众所认同，如内蒙古王力军非法经营玉米案、河北贾敬龙杀人案、天津气枪大妈赵春华非法持有枪支案等。刺死辱母者的于欢案更是被舆论推上风口浪尖。一审法院判决于欢无期徒刑超出了公众基于情和理所能接受的度，而且在认定事实和适用法律方面确有错误之处，从而对司法公信力构成不良影响。

我国有句古训：人无信而不立，国无信则不强。经济学家厉以宁先生曾疾呼：诚信体系的崩溃不但会给国民经济和国民消费带来损害，还会对整个社会体系造成深远的影响；它必将造成人性的扭曲，人情的淡漠，道德的沦丧！显然，诚信失范的现象和后果是法治建设所不能忽视也无法容忍的。从字面意义上理解，诚信属于伦理道德范畴，似乎与法治没有直接的关联性。事实上它却是一个相当重要的法治问题。因为，我们不能、也无法想象，一个法治的国家充斥着不诚实、不守信用的乱象。恰恰相反，一个法治的国家必然要求诚实守信和对法律的忠诚。诚信不仅仅是最基本的道德要求与约束，更是法治的基本要求。

“法者，国家所以布大信于天下”。诚信是国家践行法治的旨向之一。诚信法治蕴含着诚信的法治与法治的诚信两个向度：诚信是法治的内在品质和精神内涵，以道德规范、价值追求之义内含于法治之中；法治为规范保障，其前提是要有制定得良好的法律，使诚信成为基本行为准则，悖离诚信法律的行为应当承担相应的法律责任。诚信与法治是水乳交融的关系。可以说，有什么样的诚信秩序就有什么样的法治环境，稳定、和谐、有序的法治环境必然会有良性发展、良性竞争的诚信秩序。现实生活中生产销售假冒伪劣产品等欺诈行为的出现，实则既为不诚信行为，亦属违法行为。因此，应当充分发挥法治对诚信的导向作用，首要的便是制定良好的法律制度来保障诚信的有效实施。

二、 供给侧改革对诚信法治之回应

“十三五”时期，针对经济发展新常态的形势，中央作出了加快推动供给侧结构性改革的决策。习近平主席于2016年5月在全面深化改革领导小组会议上指出：“供给侧结构性改革本质是一场改革，要用改革的办法推进结构调整，为提高供给质量激发内生动力、营造外部环境。各地区各部门要……突出问题导向，加强分类指导，注重精准施策，提高改革效应，放大制度优势”。该讲话明确了全面深化改革与供给侧改革之间是本质相通的关系，核心都是机制体制创新，要用改革的办法推进结构调整，放大制度优势，引导经济高质高效、更加公平地持续发展。笔者认为，必须以“壮士断腕”的改革方式及时治理诚信问题，以诚信法治的制度供给为龙头，为供给侧改革提供良性健康的环境。

经济学家布坎南（James McGill Buchanan）曾说过：“传统社会向市场经济转型的过程中，很容易产生道德的无政府状态。人与人之间既不讲忠诚，也不讲信任，因为以忠诚为核心的传统社会基础已经动摇了，而以信任为核心的市场经济道德大厦还没有建立起来。忠诚准则失去作用，守信的准则尚未树立，人与人之间在道德上只是追求放纵，滥用个人权利而推卸责任”。诚信缺失是转型期国家都会面对的挑战，诚信法治也就成为必须要完成的一项重要任务。根据马克思·韦伯的观点，国家的政治主导力量应该有足够的政治意志和政治远见去重塑一种新的政治机制，以顺应社会结构的巨大变化。转型期中国的诚信法治诉求，表明了人民在新的历史背景下对个人全面发展、社会和谐有序、民族伟大复兴的渴望，也寄托着一个有着五千年文明历史、经历过近代救亡图存大潮、改革开放取得举世瞩目成就，并开始寻求成为一个更具世界影响力的政治国家和文明社会的美好愿望。因此，作为置身于这一特定历史背景之下的供给侧改革，有责任也有义务对诚信法治这一特定的社会需求作出回应，将诚信法治建设作为改革的重要内容，用诚信法治解决一些深层次的矛盾和问题，丰富国家治理手段和方法，最大限度地消除不和谐因素，重塑公序良俗。endprint

三、 诚信法治之制度供给进路

众所周知，诚信从“身份伦理”发展为近代的“契约伦理”之后，就与法律制度紧密相连。《民法总则》规定民事主体应当“遵循诚信原则，秉持诚实，恪守承诺”。诚信原则是现代民法的最高原则，被称作“帝王条款”。诚信原则法律化不仅体现在私法场域，还扩展到公法领域，实体法和程序法均有体现。有学者提出诚信作为法治社会的制度逻辑，应理性构建为宪法原则。也有学者提出诚信法治作为新型法治模式，是解决失信问题的现实选择。当然，制度第一性要求实现诚信法治必须要有明确的制度保证。博弈论学者博厄德（Rob Boyd）认为，诚信缺失会导致人们相互提防，交易成本便会上升，“要改变信任他人可能出现的风险，就必须有一种社会机制对违反诚信原则的的人进行制裁”。诚信规则特别是失信责任的规定是建立诚信法治大厦的前提，因而探索诚信法治之制度供给进路也是深化供给侧改革的必然选择。

1. 政务诚信制度的完善。治国理政，无信不立。诚信是法治政府的根基，一个不守诚信、没有契约精神的政府将会成为道德水准广泛下降的加速器，很容易导致整体诚信秩序的滑坡。因此，政务诚信起着导向性、基础性作用。近年来我国很重视政务诚信建设，比如《社会信用体系建设规划纲要（2014-2020）》就明确把政务诚信作为信用体系之首。《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》提出到2020年“基本建成职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府”的法治目标，并建立起政府决策终身责任追究制和责任倒查机制以应对政务失信问题。国务院于2016年12月颁布《关于加强政务诚信建设的指导意见》，明确要求政府在政府采购、债务融资等领域遵守契约，作诚信的表率。这些文件大多属于内部监督的措施，显然法律效力还不够，特别是无法真正落实政务失信的外部监督和责任。因此，有必要加强政务诚信立法，以法律的强制性和权威性保证政务诚信的实际效果。

诚信法治，首先要求政府能严格执法。如果违法不究、执法不严，则无从维护良好的诚信秩序。因此，一旦政府有行政不作为或滥用职权等行为，应鼓励行政相对人采取复议、诉讼等方式积极寻求救济，从而维持真正把权力关到笼子里的法治秩序。另外，作为法治政府建设的最重要的法律，《行政程序法》应及早颁布，以进一步将政府行为纳入法律程序。

《公务员法》有必要加以细化，建立公务员诚信档案机制，包括信用监管、信用评定、失信惩戒等，对失信行为启动停职检查、引咎辞职、罢免等纠错问责方式。公务员应当具有法治思维，要模范遵守诚信等最低限度的道德，也必须意识到守法即诚信，杜绝以领导指示或土政策替代法律、不拿法律当回事的现象。2016年《关于加快推进失信被执行人信用监督、警示和惩戒机制建设的意见》（下简称《失信被执行人信用意见》）明确规定在职的公职人员一旦被确定为失信被执行人，严重的将取消评先评优、晋职晋级资格，笔者认为惩戒力度还应加大。

2. 商务诚信制度的完善。诚信是立业之基，是市场经济必须奉行的法则。企业只有注重信用，公平交易、诚实不欺，市场经营环境才能得到净化。近年来，国家也逐渐重视完善与商务诚信相关的法律，如《刑法修正案（八）》将“恶意欠薪”入刑，并加大对食品安全犯罪领域的刑罚惩处力度；《消费者权益保护法》在修订后加大了经营者欺诈行为的惩罚性赔偿力度。《失信被执行人信用意见》不仅规定对失信者给予法律惩罚，还实行特定项目或行业准入资格限制、企业高管和事業单位法人任职资格限制等，利用“黑名单”制度禁止违规者再从业，以管住行业的“痛点”。笔者认为还应加大法律条款的执行力度，加强行业诚信自律的制度约束，提高行业准入的诚信标准。特别是加强在重要领域实行“一次性死亡”的诚信否决制，对于在食品、医药等行业中对危及人们生命安全的制假、贩假行为，一次违规就终生罚出该领域，禁止再次从事相关领域的生产经营活动。另外，对于一些中介机构也要加强诚信规范，比如对于会计事务所虚报上市公司业绩欺骗股民、资产评估公司故意高估或低估资产等行为都实行“一次性死亡”的否决制。

3. 社会诚信制度的完善。当代中国已经走向“陌生人社会”，契约精神比人情信任更重要。因此，围绕社会诚信体系建构规则成为不可或缺的制度安排。刑法修正案（九）将网络造谣、“枪手”替考、“职业医闹”、虚假诉讼、伪造和盗用证件等民众深恶痛绝的失信行为纳入刑法进行严厉打击，可谓是重典治乱。与此同时，2016年国务院相继颁布了系列指导意见，如《关于加强个人诚信体系建设的指导意见》、《关于建立完善守信激励和失信联合惩戒制度 加快社会诚信建设的指导意见》、《失信被执行人信用意见》等，旨在联合惩戒失信者、激励褒扬守信者，遏制失信投机行为的恶化，破解“诚信无用”的悖论。另外，2015年1月，8家民间机构被首批允许开展个人征信业务。腾讯征信、芝麻信用等机构已经在酒店、租房、出行、婚恋、信用卡、融资租赁、公共事业服务、消费金融等场景提供信用服务。

笔者认为，应该制定《社会诚信法》。一是统一社会诚信体系建设，避免出现无头或多头管理现象；二是完善诚信档案的记录与查询机制，将诚信记录纳入公民身份证信息系统，即建立全国统一的个人诚信记录数据库，只要输入身份证号码就可以查询其诚信状况；三是扩大失信惩戒对象范围，不应仅局限于违法违约、不履行债务等情形，还应将税费欠缴、不履行公益承诺、骗取低保待遇等也包括在内，全面覆盖失信行为；四是加大失信惩处力度，民间征信机构与司法、行政等公权力机构全面协同联动，通过征信体系对失信人进行民事、行政甚至刑事责任的直接惩罚，对失信人施加贷款、出行、购物消费限制和就业资格限制等社会排挤力，削弱其发展空间，形成“一处失信、处处难行”的辐射效应，有效创造“失信可耻、守信光荣”的诚信法治文化氛围。

4. 司法公信制度的完善。司法乃正义的最后防线，也是公众对法治信赖与否的重要标尺。“一次司法不公的危害，其恶果要超过十次犯罪”，再美妙的权利设计也会因司法不公而流于形式，司法公信力也将无从谈起。诚信法治要求司法对公民合法权益予以及时、充分、有效的救济，力争每一个案件中都能实现公平正义。当今中国，司法公正性、透明性、效率性等，都是司法诚信制度应该积极完善的内容。笔者认为，首先应对司法相关人员设置严格的从业资格限制。法院、检察院、公安机关、政法委、监察委的法律岗位从业人员特别是法院院长、检察院检察长等部门负责人必须是法学专业出身而且具有一定的理论基础和专业能力。面对案多人少的困境，很多法官戏称自己为“司法民工”，这种现状必须改变。一个合格的司法从业者应该是受过系统法学教育并具备丰富实践经验的智者。他应当坚守着对法治的信仰和敬畏，秉持着对公平正义的追求，并在此基础上认定案件事实和适用法律。其次，要去除司法地方化和司法行政化，使法院在人、财、物方面独立于地方政府，防止法院和法官受到不当干预、控制，确保法官能根据自己的意志独立高效地作出裁判。虽然当前司法体制改革文件中建立起了“让审理者裁判”的改革目标，但实践中并未得到完全落实。因此，要增强司法公信力，必须建构独立审判的制度保障，让民众真正感受到司法正义、良知、人性和温情！再次，必须切实解决执行难问题。法院生效判决难于执行的困境一直存在，且越来越严重，严重影响了司法公信力，当然这也是失信泛滥的后果之一。

四、 结语

诚信在古代是内修、言行、持国的通则。在转型中国的现代化进程中，诚信场域要与时俱进，紧跟时代发展的步伐，彰显规则意识和契约精神的法治内核。与其说诚信法治是一种概念范畴，不如说是一种学术研究立场。它所强调的正是法治的实践性，凸显的是法治在解决诚信难题中的独特优势，即通过诚信法治的秩序建构推动供给侧改革的顺利进行，实现社会成功转型。诚信法治的制度建构是一项系统工程，迫在眉睫而又急之不得，要通过法治的具体制度设计来消解、排除转型期众多影响社会发展、危及社会和谐的诚信难题。

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基金项目：国家社科基金一般项目“包容性增长中的不平等及其法律应对研究”（项目号：14BFX139）。

作者简介：于语和（1962-），男，汉族，天津市人，南开大学法学院教授、博士生导师，研究方向为法律史；陈上海（1977-），男，汉族，江苏省沭阳县人，南开大学法学院和日本爱知大学联合培养博士生，研究方向为法律史、法学理论。

收稿日期：2017-11-17。endprint