论新时期我国行业金融监察制度的构建

杨嵩涛

摘要：改革开放三十余年来，我国的金融领域发生了全面而深刻的变化，例如新型金融形式不断出现、非公有制金融机构大量增多以及与人民群众的生产生活联系日益紧密等等。但是，与之相伴的违法、违规以及金融犯罪现象也在不断增多，不仅损害了当事人的合法权益，也带来了一些潜在的金融风险，对金融领域的治理提出了更高的要求。现代监察制度内涵丰富、形式多样，一些国家在金融治理领域引入了“监察”理念，建立了以强化行业监督、稳定金融秩序和维护民众合法权益为主要目标的金融监察机构，取得了较为积极的成效，具有一定的参考和借鉴价值。文章围绕新时期我国推进国家治理现代化、加强金融领域治理等时代背景，结合国情实际探索提出有关构建我国行业金融监察制度的思考和建议。

关键词：金融；行业；监察制度；构建

时至今日，金融业已经成为我国社会主义市场经济的重要组成部分，与人民群众的生产生活之间的联系也非常紧密。但是，由于金融业体量庞大、涉及广泛，而且参与的金融机构既有国有金融机构也有近年来大量涌现的非公有制金融机构，如果对金融活动中出现的不规范、不合法甚至涉嫌犯罪的行为和现象不能及时发现并依法进行处置，那么不仅会给当事人的合法权益造成直接损害，还会影响或破坏正常的金融秩序甚至引发群体性事件，从而对社会稳定和国家治理带来不利影响。党的十八大以来，我国高度重视金融领域治理相关工作，对金融领域治理提出了更高更全面的要求，采取多项举措积极推进金融领域相关制度机制改革，进一步强化金融领域监管，全面防范金融风险并防止危害国家金融安全的事件发生。当前，我国正处于全面深化改革和全面推进依法治国的崭新历史时期，金融领域治理也是国家治理现代化的重要内容，规范金融活动、整顿金融秩序将成为未来一段时期各级政府的重要工作任务之一。因此，深入研究如何在法治的框架内深化金融领域治理现代化，改革现行金融监管制度体制，着力提升金融监管成效，就成为一项具有重大理论价值和现实指导意义的课题。本文参考一些国家所施行的金融监察制度，结合现时期我国金融领域的实际发展状况和监管要求，就如何构建具有中国特色的行业金融监察制度提出具有启示性和可行性的思考和建议。

一、 行业金融监察制度的基本内涵

1. 行业金融监察是一种特殊的专业监察形式。学界通常认为现代监察制度起源于北欧国家，并将19世纪初瑞典议会任命议会监察专员作为这一制度正式创设施行的起点。发展至今，全世界已有一百多个国家或地区建立了自己的监察制度，并且经过长期的发展和实践，还进行了一些积极有益的制度创新。例如，监察区域不断扩大，如欧盟根据“马斯垂克条约”设立了欧洲监察专员制度；监察领域不断细分，如芬兰设立了隶属于政府部门的少数族裔监察、平等监察、资料保护监察、消费者监察、破产监察以及儿童监察等六个监察机构等等。此外，一些国家所建立的专业监察制度将监察理念从公共部门延伸至私人部门，在特定领域或特定行业内建立了非官方的自律性专业监察组织，有效地补充了以国家权力为依托的传统监察的不足，大大提升了监察工作的成效。传统意义上的监察，主要是指拥有监察权力的相关国家监察机构及其工作人员对国家机构和人员的履职活动和履职道德所进行的一种全面性的权力监督。所谓专业监察，又称为“特殊监察”，是指监察机构仅能对某一特定领域或单一领域的相关事务行使部分或单一监察功能的监察形式，例如英国、澳大利亚的金融监察制度。与传统监察形式相比，专业监察组织由行业内若干企业或组织联合发起设立，监察活动的实施主体不是国家工作人员，而是依照一定程序和要求产生的专门工作人员。因此，专业监察并不具备传统监察的强制性，主要是通过信息收集、调查分析等方式进行行业内的日常监督，对于发现的不规范现象通过发送监察建议、提出整改意见等方式来推动解决，对于发现的违法、犯罪行为则及时将线索信息移送相关国家机构依法处理，但是不能限制相关人员的人身自由，未经法律授权或相关部门依法许可也不能处分任何组织或人员的财产。

在我国，现行监察制度中的“监察”特指行政监察，属于典型的以公权力为依托的监察形式，即政府的行政监察机关对国家行政机关及其公务员和国家行政机关任命的其他人员的行政活动和行政行为所进行的监督检查。本文所展开论述的行业金融监察，则是一种特殊的专业监察形式，其本质上是一种非官方的、不以国家权力为依托的行业内自律性监察，旨在关注行业动态、收集信息、开展行业内自查自律活动，及时将金融行业相关信息提交给国家职能部门，并协助、配合相关金融监管机构依法处置金融领域内存在的不规范和违法犯罪行为。

2. 行业金融监察是我国金融领域治理的重要辅助性举措。金融领域治理是一项复杂庞大的系统工程，既包括对金融监管机构的监管活动和监管人员的履职行为进行监督，也包括对金融机构执业活动的规范性和合法性进行监督。当前，我国金融领域的反腐败斗争已经取得了一定的成效，在中央纪律检查机构的内设部门中明确了对口监管部门，对大型国有金融机构进行了全覆盖式巡视，所发现的问题和线索也得到了有效处置，一些来自金融系统的“老虎”、“苍蝇”受到了法律的制裁。近年来，随着科技进步和信息化时代的到来，我国金融领域的创新形式层出不穷，但是其中也良莠不齐，一些金融活动具有很大的潜在风险性，并且由于相关法律法规、政策等存在着空白或模糊地带，使得监管部门往往在金融风险显现出来之后才介入调查或启动相关程序，无法提前进行有效干预，容易引发次生性的金融问题。因此，未来我国金融领域治理的重点将是金融机构尤其是非公有制金融机构的日常执业活动。同时，一方面金融业是一个分工日益精细而且专业性很强的行业，对监察人员的专业知識基础和行业熟悉程度要求很高；另一方面传统的“一行三会”等金融监管机构也存在着监管工作任务重、监管力量有限的客观困难，无法对金融机构进行全面、深入的持续性监察。探索建立行业金融监察制度，在金融领域引入非官方而且专业性很强的行业监察，可以促进形成更加稳定高效的金融业自律机制，也可以为“一行三会”等金融监管机构及时提供更加全面、准确的金融信息，堵住监管漏洞、弥补监管短板，推动建立更加严密的金融监管网络，有效提升我国金融领域治理的水平和成效。endprint

3. 行业金融监察是发展和完善我国监察体系的积极探索。党的十八大以来，随着全面深化改革的不断推进，我国的监察体制正在进行一场前所未有的重大改革，主要目标是通过制定、修订相关法律法规并整合相关权力监督机关的职责和人员，在此基础上建立一种覆盖更为全面而且成效更为显著的监察体制，形成更加集中、强大的权力监督力量。在金融领域，国家金融监管机构和国有金融机构普遍设立有监察部门或者其他内部监督部门，例如银监会、证监会等金融监管机构设立有监察局，其工作职责主要包括对本系统贯彻执行国家法律、法规、政策的情况进行监督检查；受理对本系统组织和个人的检举、控告、申诉；查处本系统组织及人员的违法违纪行为；开展党风廉政建设等等，其本质上是一种内部的权力监督机制。近年来，我国金融领域中非公有制金融机构大量涌现，它们对于金融创新极为热衷，但是在金融执业活动中又往往不够规范，一些金融机构更是将非法金融活动作为主要牟利手段。同时，由于金融监管机构的监管力量有限、金融行业专业性强以及金融监管法律法规不够健全等客观原因的存在，影响了对非公有制金融机构的监管成效，需要采取工作举措进一步规范金融活动、及时发现和处置金融领域中的违法和犯罪行为，有效保护人民群众的合法权益，切实保障金融秩序稳定和国家金融安全。当前，尽管我国现行监察体制以及相关改革任务中并无建立非官方的专业监察制度的规划，但是在国家治理现代化以及分工日益精细的行业发展背景之下，在一些重点领域或重点行业建立非官方的专业监察制度，并使之成为我国监察体系的有机组成部分，充分发挥辅助性的监督作用，可以视为一种积极探索。因此，在我國金融领域探索建立行业金融监察制度，对其职能定位、职权设置、对象范围、工作程序等内容进行总结分析，可以为未来其他领域或行业建立专业监察制度积累经验教训，有助于发展和完善我国的监察体系。

二、 行业金融监察制度的基本架构探析

行业金融监察制度的基本架构，即行业金融监察的基本格局，包括制度目标、基本原则、职能定位、监察对象以及监察方式等内容。尽管当前我国学界对于专业监察制度的理论研究尚处于起步阶段，也缺少相关的实践经验，但是一些国家在专业监察制度建设和施行方面所积累的相关经验可以为我们提供一定的参考。我国行业金融监察制度的构建，应当立足于我国国情实际和金融监管需求，在相关金融理论和监察理论的指导下，对制度的基本架构进行探索和研究，努力提升制度设计的科学性和可行性，使其在施行后能够发挥出积极的金融监管作用。

1. 行业金融监察制度的目标。在我国金融监管领域探索建构行业金融监察制度，是全面深化改革过程中发展与完善我国监察体系的一种尝试，是全面推进依法治国背景下以法治方式提升金融领域治理成效的探索，也是推进国家治理现代化进程中实现金融领域治理现代化的具体举措。因此，我国行业金融监察制度的构建目标，是通过将现代监察理念引入金融监管领域，尝试建立一种专业的、非依托国家权力进行监督的新型行业监察制度，在现有的“一行三会”等传统金融监管方式之外进一步强化金融领域的行业自律，全面提升金融领域的治理成效，从而防范金融危险、稳定金融秩序，有效维护国家金融安全和人民群众的合法权益。

2. 行业金融监察制度的基本原则。行业金融监察制度的基本原则，与制度构建时设定的目标密切相关，对这一新型监察制度的建立、巩固和发挥实效有着极为重要的指引和促进作用，并在很大程度上决定着行业金融制度能否得到社会大众和金融业内的普遍认可。概括起来，行业金融监察制度的基本原则主要包括：一是坚持国家监察机构对行业金融监察工作的领导和指导。行业金融监察制度的建立施行，在进一步规范和监督金融活动的同时，也存在着对金融业或相关金融机构产生不利影响的风险性，例如行业金融监察工作人员违背制度设计的初衷，藉由行业金融监察手段对存在利益冲突的金融机构的正常金融活动进行违规或非法干预，从而损害相关金融机构或人员的合法权益或谋取私利等等。因此，行业金融监察作为一种非官方的业内自律形式，必须接受国家监察机构的领导和指导，确保行业金融监察活动符合党和国家的方针政策和法律法规的要求。二是法治原则。行业金融监察机构的设立和工作开展都必须符合相关法律或法规的要求，监察工作人员的产生、职责以及履职监督也都要在相关的法律规范条文之中明确规定，确保行业金融监察制度始终在法治的轨道内施行。三是专业性原则。金融业是一个专业知识密集型行业，涉及到政治、经济、法律等多个领域，而且在金融全球化以及信息化推动下金融创新形式层出不穷，对其进行持续有效的监管需要扎实的专业根基，因此行业金融监察必然是一种专业性很强的监察形式。四是公开性原则。作为一种新型的非官方监察形式，行业金融监察制度能否顺利建立、良好施行并实现预期的监管目标，在很大程度上取决于能否得到金融业内和广大民众的普遍认可。无疑，将行业金融监察工作的相关信息依照规定向社会公众或相关人员进行公开，有助于人们正确认识这一制度的本质和价值，获得民众和金融业内的支持，从而提升制度的执行力和社会公信力。此外，坚持公开性原则，还有助于强化对行业金融监察机构和人员的监督，防止监察过程中发生不规范或者其他违反相关法律规定的情形。

3. 行业金融监察的基本内容。

（1）行业金融监察的职能定位。行业金融监察是一种非官方的金融行业内自我监督形式，在金融领域治理和监管过程中只是国家监察的辅助性力量，与国家监察机构在职能定位方面有着严格的界限和区分。行业金融监察机构的职能主要是监督和规范金融行业的执业活动，及时发现金融领域中存在的问题并将相关线索移交国家监察机构进行处理，同时为金融活动中处于相对弱势一方的普通民众提供咨询和帮助。因此，行业金融监察主要是对金融行业的执业活动进行违规违法预防和过程监督，对于不规范的金融活动可以依照相关规定提出监察建议或改正意见，对于涉嫌违法犯罪的行为则需及时将线索移交相关机构依法处理，无权处置相关机构、人员的财产或限制人身自由endprint