深化农村土地制度改革进一步保障农民合法权益

2018-01-11 20:56:44 现代管理科学2018年1期

摘要:当前我国农村集体土地制度改革正处于不断深化阶段,党中央、国务院的一系列涉农文件都明确把保障农民权益置于改革的核心位置,但从实际情况看,仍然存在很多损害农民权益、伤害农民利益的现象,因此,进一步明确对农民权益的保护是一项非常重要的课题。文章结合对改革现实的具体分析,试图为我国在农村改革过程中不断改善对农民权益的保护提出具体的意见和建议,这对于早日实现全面建成小康社会的目标有重要意义。

关键词:农村土地;制度改革;农民权益

“国以民为本,民以食为天,食以土为根”。土地是从事农业生产的最基础性资料,农村土地制度的变革直接影响着农民的切身权益。我国农村土地家庭联产承包责任制从诞生至今已运行了近四十年,作为农村最基本的经济制度,家庭联产承包责任制在解放和发展农村生产力,推动国家各项改革事业发展壮大等方面发挥了重要的历史功绩。但必须看到的是,随着经济社会的巨大变革,家庭联产承包责任制的历史局限性也逐渐暴露出来,突出表现在:农地平均而又细碎化的经营、土地流转艰难难以实现适度规模经营,导致农业竞争力不强,农民增收困难;农村集体产权不清晰,经济发展过程中易导致农村集体财产流失、人地矛盾加剧,农民的财产权利得不到有效保障等等。客观来看,随着我国市场化改革的不断推进,家庭承包经营制度还没有充分发挥出农村土地制度的创新潜力,特别是在对农民权益的保障方面还存在明显的不足,需要进一步的深化改革。

党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》拉起了新一轮农村土地制度改革的大幕,《决定》对农村土地征收、農村集体经营性建设用地入市、流转和宅基地使用制度等提出了改革的基本方向、原则和总体要求。随后,《深化农村改革综合性实施方案》对进一步推进农村集体产权制度改革做出全面部署,明确改革始终坚持“农民利益不受损”这一红线,特别是方案明确提出了农村宅基地制度改革思路,这对于完善农民宅基地的产权保护,增加农民财产性收入意义重大。2016年12月26日出台的《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》,进一步要求稳步推进农村集体产权制度改革,以维护农民土地权益、保障农民公平分享增值收益及经济发展成果。十八届三中全会以来,党中央、国务院出台的一系列涉农文件都明确把保障农民权益置于农村土地产权制度改革的核心位置。但从现实的实践来看,忽视农民权益,损害农民利益的现象还大量存在,需要进一步的明确对农民权益保障的改革思路。

一、 当前土地制度改革中对农民权益的保障

从目前农村改革大政方针的主体内容及试点演进的实践来看,适应社会主义市场经济体制的农村集体土地制度改革总体上在遵循“赋予权利和回归权利”的主线,以三个突出的关键词,即确权、赋能和流转来诠释农村集体土地制度改革与农民权益保障之间的逻辑出发点、利益落脚点及政策着重点。

1. 确权登记进一步明晰土地主体性边界权益。对农村土地承包经营权的确权登记及颁证明确了农村土地所有权的内涵,是一种既有效率又能兼顾公平的产权制度安排,可以实现在集体成员之间合理分割农用地,保障成员的宅基地权益,防止集体经营性建设用地等土地资产流失等。

首先,这一土地产权制度继续坚持和完善了集体所有制,农村土地集体所有权界定了“公有所有权”的边界,是维护农村稳定、农民基本生存权的制度保障,有利于发挥集体经济的优越性;其次,农地确权消除了过去土地权利和利益主体边界不明确、不客观的弊端,明确了村集体、经济组、合作社、农民等众多成员主体之间清晰而排他的权益边界,避免了土地使用权、经营权等权属划分不当导致的管理混乱、权责失衡、争执纠纷等问题的出现;再次,对农村承包地进行确权登记,明确和提升了农村土地承包经营权的法律地位。在尊重农村土地归属权利的基础上,确保农民与集体、农民与土地的承包经营权长期稳定,将农民与土地用益物权紧密联系起来,使农民获得的农地使用权更具有灵活性,进而更好的发挥效率激励作用,强化农民对土地的投入热情。

2. 赋能强权不断巩固农民土地财产性权利收益。“赋予农民更多财产权利”是农村集体产权改革的重点内容。土地承包经营权和宅基地上房屋所有权作为法律上已明确赋予农民的权力,在处置过程中却处处掣肘,究其原因主要集中在土地承包经营权和宅基地房屋所有权的转让、抵押的问题上,因为在现在不完整的土地民事权利下,农民是无法利用土地的使用权来获得由土地衍生出的相关“财产性”权益,也就是存在不完全的所有权。确权登记的改革通过逐步赋予集体土地完整的产权,实现集体对土地的永久所有权、使用权、收益权和处置权,并细化完善发展权、典权、地上权等相关土地权利,如农地经营权体现出来的用益物权,宅基地上的建筑物之权属等,扩大了土地权属的使用范围和用途,充分保障了土地的财产属性、确保其抵押、融资功能的实现。通过这些赋能强权的改革举措,进一步巩固了土地财产权是农民最根本的财产权。

3. 土地流转有助于实现土地资产性收益权益。当前的土地制度改革在确权登记的基础上确保了土地使用权的有序流转。按照效益原则配置农村土地资源符合农村土地制度建设的市场化改革方向,农村土地流转的本质在于整合农村土地发挥土地的规模效益,为资本投入和实现机械化生产奠定基础,充分发挥土地的生产潜能,进而实现提高综合产能。当前的农村土地改革进一步规范了农村土地的流转形式,包括土地转让、土地租赁、土地抵押、土地入股与土地买卖等;创新了土地流转机制,推动实现政府和市场引导与农户自发并重的自主流转相结合,有利于培育农村产权要素市场,为农村产权规范流转交易创造条件,促进农村要素资源优化配置,提高利用效率、体现农村产权价值、保障农民财产性收入,使农户真正的获得土地的完整收益,在改革中增进农民福祉。

4. 明确产权有助于维护社会的公平公正。改革开放近四十年来,我国人多地少的现实国情虽然相较于以前没有明显变化,但由于货币经济的发展,人们很早就不再满足于解决温饱问题,由于种地成本较高,种地的收益相对于出卖劳动力的收入明显减少,种地逐渐成为一种兼业行为。二三产业的发展创造了大量的就业机会,农民的打工收入已经足以满足其购买粮食解决温饱的需求,由于缺乏价格激励,种地缺乏吸引力,而模糊的土地产权以及严格的土地平均化政策导致大量零碎的土地无法有效集中,导致大量耕地被撂荒,土地资源被严重荒芜浪费。而在许多城市近郊的农村,由于城市化和工业化的进程,农地的极差地租被极大放大,土地作为耕种的价值相较于城市开发带来的土地升值严重偏离,由于农村集体土地产权设计的缺陷,农民无法充分享受到城市占地带来的红利,因为农地被占所导致的社会问题屡见不鲜。模糊的产权设计也导致地方政府极强的卖地激励,导致大量耕地有被占用的风险。因此,从某一层面讲,农村土地产权制度的模糊设计有悖于市场经济的公平精神,明确农民的土地产权将有助于维护社会的公平公正,切实落实以人民为中心的发展战略。endprint

二、 当前改革过程对农民权益保障存在的问题

尽管农村集体土地制度的改革方向极为科学,且在较多的试验点中也取得一定的进展成效,但是,在实际落实的过程中,损害农民权益的现象仍然大量存在,突出表现在以下几个方面:

1. 失地农民的土地增值收益权受损。随着工业化和城市化的进程加快,以城市为中心向郊区、农村地区征地扩张存在不可逆的发展趋势,这导致失去土地生存基础的农民群体将会越来越庞大。虽然国家在征地制度改革中,明确要求要不断缩小土地征收范围,严格履行土地征收程序,确保建立完善的对被征地农民的多层保障机制,建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益的分配机制,但由于相关的法治建设还不完善,一些地方政府仍存在在征地过程中因利益驱动或短视行为对失地农民“丧失”土地权益的补偿不到位甚至造成“二次损害”的情况,突出表现在补偿价格和集体土地增值收益分配上对农民的利益维护不够。

在补偿价格方面,客观来说,由于涉及到征地用途性质的改变,很难对农用地的远期收益进行现值估算,多半以附属农用地的经济作物年产值的倍数来进行土地征收补偿。然而这一“静态”的征地补偿价格使得农民难以分享农村土地在转为非农用地以后所产生的巨大收益,这个“转变”收益其实是土地所有权的收益,因此对于失地农民而言是不公平的。在集体土地征收过程中土地增值收益分配方面,不仅要协调集体与失地农民间的“纵向”关系,还需协调农民组员之间的“横向”关系。在具体落实“提高农民在土地增值收益中的分配比例”过程中缺乏强有力的规范措施,政府(村集体)、征地商作为强势方,并没有在收益分配权的确定中给予被征地对象的介入渠道及实质的参与权,有时甚至连最基本的收益都保障不了,更不提长久的增值性收益。对征地政策的恣意理解和随性把握,给失地农民造成了严峻的现实困境,相对保守的评价机制和封闭的分配机制也不利于农民完整土地权益的权利保障,这是在集体土地制度改革中应该关注的一个特殊群体和隐性问题。

2. 资本下乡或将侵占农村集体资源。资本是用于生产的基本要素,在现代化生产过程中起到举足轻重的作用。发展农业、建设农村、提高农民收入都需要资本的介入参与,在当前土地制度改革的大背景下,资本下乡有助于推动现代化农业的发展、新型农村的建设,也有利于盘活农村经济,带动农业产业链条的发展,提高农民生活水平。但是,应该看到,在当前农村产权改革还未完全到位,农村制度规范还较为薄弱的情况下,“资本下乡”有可能是一把双刃剑,特别是其存在对农民权益消解的一面。在具体实操中,大多数工商资本企业主要是单纯通过租赁、买断农民土地经营权的方式获得农民的土地,往往没有建立农民与企业间合理的利益共享机制,这使得农民在土地流转之后很难再分享到土地的增值效益,而由于没有形成明确的利益契约关系,在市场需求波动较大的情况下,企业和农户可能均会出现不同程度的违约动机,引发变相或故意造成集体资源流失的道德风险。还有可能出现的情况时,有些企业利用政策漏洞和农民的短视行为,恶意收购农民的土地承包经营权,进行抵押骗贷,甚至私自改变土地用途,导致农民权益受到极大损害。从农业发展的阶段看,我国当前还处于农业金融的发展的初级阶段,政府的角色还是不可代替的,在农业经营主体还主要是小生产者为主的条件下,对金融资本的有效吸引还不足。因此,要明确当前商业资本下乡的利益诉求,建立监管机制,防止其在发展过程中损害农民权益。

3. 农村公共产品供给严重不足。在混合福利经济学的理论指导下,公共产品的供给可以由政府、市场、组织机构、企业、志愿团体、个人等众多主體来合作提供,最大限度的增进社会福利。但从我国实际情况来看,政府仍然是农村公共产品的主要供给主体,政府应该在不断增长的福利水平下统筹兼顾,不断增进农村公共产品的供给保障。

由于历史和制度的延续,我国公共产品的供给存在“城乡二元分化”的特征,这大大影响了农民基本权益的保障。首先,农村公共产品供给严重不足,这种不足直接表现为产品缺失、数量不足、需求错位、形式单一,不能满足日益发展变化的农村实际以及农民需求。被土地“束缚”的农民,在坚守土地的时空中并不能“位移”享受更多的社会公共产品和服务,极大的降低了生活质量与幸福感;其次,农村集体土地制度改革强调靠“内生力”来不断实现自我发展,以此来增强农民的财产收益权,这模糊了国家对农村公共产品供给的主体责任,极易造成农民以土地来承载着农村公共产品的提供,压缩了附着在土地权益上的发展权,造成了很大部分的土地财产权益被溢于公共领域,易成为建设发展过程中被忽视的“公地悲剧”。

三、 增进农民权益保障的实践路径

1. 建立失地农民权益的长效保障机制。首先,探索多种形式相结合的补偿制度。如以“预留地、小产权房”等的实物形式维护被征地农民的经济发展权;或直接以货币方式补偿被征地农民失地期间的经济损失;再或以保障的方式将失地农民纳入社会保障体系,由征地方以及失地农民双方按比例出资形成社会保障基金池,用以满足社会保障项目缴费,多种方式复合选择,保障失地农民的长远生存发展权利。其次,建立公平、合理的土地收益分配、补偿机制。土地增值收益特别焦距巨大土地转让收益增长额的分配,要探索更为科学严谨的分配方式,大幅增加农民和村集体在土地增值收益分配中的份额。

2. 完善农村土地使用和征收补偿机制。农产品是生活必需品,市场需求弹性和收入弹性较弱,再加之受资本市场和自然条件因素的双重影响,农业更是弱势产业。这就需要国家的扶持和兜底政策,保护粮食生产安全、价格稳定,建立健全法律法规建设,以防工商资本的肆意扩张,侵吞农村集体资源,损害农民的生活生产热情。在加强宏观调控的同时,也要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,实现市场与政府职能的相得益彰。通过建立土地价格机制和土地资源分配增值机制,进一步探索富有弹性的土地报酬补偿方式,使土地的使用权通过市场机制来有序流动,实现农民将土地使用经营权转变为具备可持续收入的财产性物权,确保农民在城市化和工业化进程中获得足够的利益。endprint

3. 建立城乡均衡的公共服务体系。打破城乡二元结构,实现城乡资源配置的均等化,对城市和农村发展一视同仁是我国社会主义市场经济的本质要求。因此,政府要加大农村公共服务基础建设的投入力度,包括生活生产、健康娱乐、学习充电、咨询帮助等众方面的基础硬件和软件环境建设,打造美丽乡村、现代乡村、和谐乡村。要进一步完善城乡一体的社会保障体系,加强顶层设计与各制度间的整合衔接,完成农民由传统的依靠土地保障向依靠现代社会保障体系的转变,进一步夯实农民自主自由创业创富的基础。另外,要尽快形成农地使用权流转的市场化与服务社会化的机制,为农民群众与经营业主提供一个公平和规范的交易平台,切实保障农民合法的经济权利。

4. 建立相应的农地退出机制。当前家庭联产承包制弊端开始显现,很重要的原因是农村土地不但承担了粮食生产的任务,还承担了农村社保的重任,因为有土地在农民可能就不会饿死。但这个假设现在可能只是部分存在,因为对于很多七零后和八零后而言,虽然身份上他们是农民,但他们已经和种地基本没有什么关系。现在种地的主力还是50后和60后,他们因为年龄和身体的原因很难外出打工,只能留在农村。从各国经验看,要建立相应的农地退出机制,加大对农业补贴力度,让这部分人逐渐退出对农地的依赖,为由专业化职业化的现代农民去从事农业生产创造条件。

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作者简介:刘宇华(1977-),女,汉族,湖南省长沙市人,中国社会科学院研究生院博士生,研究方向为国民经济学。

收稿日期:2017-09-27。endprint