论行政自由裁量权的司法控制

薛梓倩

新《行政诉讼法》的相关规定

《行政诉讼法》修正案于2014年11月1日正式表决通过，这是该法颁布25年以来的第一次修改，其修改的亮点很多。但是对于行政自由裁量权的控制方面，可以说其仍然没有太大的突破。新《行政诉讼法》第70条将旧法的“显失公正”改为“明显不当”，并且不再限定仅在行政处罚领域，范围上有所扩大。尽管在用语上有所修改，其二者在司法运用上仍属于不确定的法律用语，在司法实务中仍然因为存在较大争议而无法适用的困境。

司法控制行政自由裁量權存在的问题

合理性审查原则的缺失。《行政诉讼法》第6条的规定是人民法院在审理行政案件时，对行政行为是否合法进行审查。”结合第13条第2项和第53条之规定可以发现，我国目前可以进行司法审查的行政行为的范围只包括具体行政行政和行政规范性文件，且司法审查的内容仅包括审查上述行为是否合法，而未将具体行政行为的合理性以及行政机关制定的规范性文件的合理性纳入审查范围。这就导致一些行政机关在法律规定的裁量幅度内进行的不合理裁量行为逸脱司法审查的监督。

法律用语的不确定性。《行政诉讼法》第70条的规定是：人民法院对主要证据不足、适用法律、法规错误、违反法定程序、超越职权、滥用职权、明显不当的行政行为有权判决撤销或部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为。其中，后两项的“滥用职权”和“明显不当”含义比较模糊。法院究竟能否审查、是否应该审查行政行为的合理性一直是行政法学界争议的焦点话题，“明显不当”这样的规定显然不仅仅处于“合法性”的范畴。（史笔、曹晟.新<行政诉讼法>中行政行为“明显不当”的审查与判断[J].法律适用，2016（8）：24.）

司法机关监督职能受限。行政诉讼法尽管赋予了司法机关可以审查“滥用职权”、“明显不当”的行政行为，赋予其对行政自由裁量权的监督职能，但是却又规定了其只能进行合法性审查，其监督职能大大受限。人民法院以“滥用职权”和“显失公正”（修订前的说法）为由对行政自由裁量权进行规制的判例占极少数。这同时也是因为合理性判断标准十分模糊，操作起来容易产生侵入行政权的越界行为，因而法官在审理过程中都十分保守和谨慎。

完善行政自由裁量权司法控制的对策

笔者认为，控制行政自由裁量权的行使主要从以下几个方面：

明确合理性原则的适用。笔者认为，只运用合法性原则来审理案件本来就与用司法控制行政自由裁量权相矛盾。同时，70条的“滥用职权”、“明显不当”等规定的用语来看，也显示出法律条文背后蕴藏的合理性原则的适用过程。只有确定了合理性原则在司法审查中的正当性，才能使得相关的法律条文不“形同虚设”，才能真正起到对行政自由裁量权的控制作用。

细化“滥用职权”、“明显不当”的内涵和外延。是否构成“滥用职权”，可以考虑以下几个因素：1.行政行为是否符合立法目的。立法在设置行政自由裁量权时肯定有其目的，看是否违背了这一立法目的。2.行政行为的动机是否符合行政目的。自由裁量权的行使目的是为了完成行政处罚等具体行政行为，看是否达到了该具体行政行为想要达到的效果。例如：规范行政相对人的行为。3.是否考虑了不相关因素或者不考虑相关因素。（应松年.行政诉讼法律制度的完善、发展[J]，行政法学研究，2015（4）：5.）

是否构成“明显不当”，考虑以下几个方面：1.是否违背了比例原则的要求。包括是否妥当、必要和是否符合法益相称性。（伺海波.论行政行为“明显不当”[J].法学研究，2016（3）：71.）。2.是否符合公平公正。包括符合惯例、前后一致。3.程序是否违法。有无告知、听证、回避、重大事项集体讨论决定等。

发布典型司法判例。在对行政自由裁量权的司法审查过程中，如果有先例可以遵循，则大大减少法官自由裁量行为的任意行使，这样不仅有利于对行政自由裁量权的司法控制，也能形成相对统一的判决标准和依据。避免因依据行政法原则进行判决的裁量空间过大的问题。

对行政自由裁量权的控制需要的是一种多元化的、综合的监督和控制。（湛中乐.《行政诉讼法》的“变革”与“踟蹰”[J]，法学杂志，2015（3）：24-25.）。司法控制作为一种事后控制手段，若对其审查原则进行细化，明确“滥用职权”、“明显不当”的内涵和外延以及发布典型判例，司法对行政裁量权的控制也必将逐渐发挥其应有的作用。

（作者单位：华中师范大学法学院）endprint