济南市失地农民社会保障的困境与对策

墨玉

摘要：当前，随着济南市经济的快速发展和城市化进程的不断推进，济南的征地规模不断扩大，失地农民数量也日益庞大。失地农民在征地拆迁过程中遇到的社会保障和公共服务问题能否得到妥善解决，不但关系到全面建设小康社会的发展进程，也是济南市打造“四个中心”，建设“现代泉城”的基本保障。本文选取这一主题作为研究对象，主要分析济南市农村拆迁过程中在社会保障方面存在的难点问题，总结其中规律，寻求其解决方法与对策。

关键词： 失地农民；保障；公共服务；对策

近年来，随着济南市经济的发展和工业化、城镇化进程的不断推进，济南的征地规模也在不断扩大。可以说城市扩张的过程，同时就是农民失地的过程，在这个过程中，农民失去了赖以生存的土地所带来的生活保障，同时又无法被纳入城市居民的社会保障体系，这就使得失地农民在社会保障层面成为了一个特殊的弱势群体，也成为影响我国社会和谐的不稳定因素。因此，解决失地农民问题、保障失地农民权益，是当前摆在政府面前的重要课题。

一、 济南市失地农民的基本状况

（一）失地农民数量多，增速快。

当前，济南市的失地农民已经形成一个数量庞大的群体，截至2014年年中，我市共有失地农民115.97万人，占全部农村居民总人数（355.41万人）的32.63%。涉及 1595个村（居），占全市村（居）总数的35.36%。①而且，为实现2020年济南城镇化率突破70%的目标②，可以预见，在今后一个相当长的时期内，济南市对土地的需求量还将逐年增加，失地农民群体数量仍将呈加速上升趋势。

（二）失地农民分布集中，类型多元。

济南市失地农民的分布与城市扩张发展的步调基本一致，呈现出由主城区逐步向近郊区、再向周边县（市）区扩散的特征。大多数失地农民集中主城区内，近郊区，特别是东部近郊区的失地农民数量增长较快，而周边县（市）区失地农民主要是由重大项目和较大园区建设带来的，规模相对较小。在这些失地农民中，失地原因多元，包括园区建设征地；国家、省、市重点工程建设征地；地方商业开发征地；旧城改造或片区开发征地等不同类型。其中除了园区建设征地能够相对较好的吸纳失地农民就业之外，大多数征地类型对农民就业拉动作用非常有限，如商业住宅开发，重点工程建设等。

（三）失地农民中完全失地占比高，老龄化严重。

一般来讲，征地后人均保有耕地在66平方米以下的，我们称之为完全失地农民，这部分失地农民已经不能再依赖耕种土地维持基本生活。在济南市的征地过程中，完全失地农民数量占比很大。同时，受济南市总人口老龄化趋势的影响，失地农民的老龄化也非常严重，济南市老龄办统计数字显示，2017年，济南市60岁及以上老年人达到130万人，比上年增加7万余人，占总人口的20.47%，高于全省平均水平。按照通行标准，济南市已正式进入中度老龄社会。老龄社会所面临的养老保障和社会服务等问题，在失地农民群体中同样存在，且十分严重。

二、存在的突出问题

（一） 安置方式单一，征地补偿存在问题。目前济南市采取的主要安置方式依旧是貨币安置及房屋安置，或由用地单位一次性支付货币补偿金，或提供一定面积的安置住房，安置方式相对单一，导致农民短期内虽可获得土地补偿金，但缺乏长远发展与生活保障。同时，征地补偿也存在着一些问题，例如现有征地补偿标准有不合理之处，征地补偿费用设定的标准低，集体土地征地补偿标准与国有土地基准地价之间也差距巨大，且大多数情况下，农民都被排斥在了土地增值收益分配之外。而且在征地补偿的实际操作过程中，挪用征地补偿款问题、通过分期补偿、实物相抵等方式变相降低补偿以及拖欠补偿款等现象时有发生。征地补偿标准调整频繁，新旧补偿政策衔接难度大。跨区重点项目或相邻片区补偿标准差异大等问题也比较突出。同时，在失地农民住房安置方面也存在着如住房安置标准低、保障性住房政策落实不到位、安置小区住房紧张，不能满足新增居民需求、安置房手续不全诸多问题。

（二）失地农民就业困难，质量不高。对于失地农民来说，解决就业和长期稳定生活来源问题，非常重要。但当前失地农民的就业形势不容乐观。首先，政府相关安置政策缺失，工作不到位，失地农民就业困难。尤其是对大龄失地农民，失地前完全依赖土地为生，无其他谋生技能和工作经验的纯农民以及生活在远郊和偏远地区的失地农民群体来说，要通过自主择业来解决就业问题，非常困难，失地无业现象严重。同时，已就业者的就业质量普遍不高。就业人员中在单位正规就业的（签合同、缴保险）比例较小，大多数采取灵活就业的方式，以非全日制、临时性和弹性工作等岗位为主，待遇水平低，无保障，失业风险大。而其中选择自主创业的人群，由于缺乏经营经验，各项费用高，信贷困难等问题，经营状况大多也并不理想。

（三）针对失地农民的社会保障机制不完善。突出表现为，基本的养老保障与医疗保障存在问题，参保率低，待遇水平低。目前，尽管农民的参保意识在不断增强，但相对来讲，还依旧比较淡薄，农民失地后，一般自行解决养老、医疗等社会保险待遇，对政府的依赖性很强，参保率较低。且由于征地时间和补偿政策差异，导致存在难以解决的历史遗留问题，成为妨碍农民顺利参保的障碍。即便参保，参保人员的社保待遇水平与市民相比也普遍偏低。除少数就业后参加职工养老保险的待遇尚可，绝大多数人的养老保障水平偏低。甚至部分失地农民生活困难，特别是无劳动能力的失地农民，生活状况尤为艰难。

（四）提供给失地农民的公共服务不能满足要求。首先政府对失地农村社区的管理服务不到位，管理运行体制不完善。当前，尽管农村大多实施了“村改居”，但相当一部分农村社区的管理运行体制和组织架构没有完成相应的转换，仍按照原来村委会管理模式进行管理。且“村改居”之后，辖区内部流动人口多，情况复杂，社区自治职能和管理模式难以适应，管理难度大，社区的管理和服务工作处于相当严重的缺位状态。其次，为失地农民提供的基本服务不足。如失地农民的保障安置房配套建设不足，措施不完备，教育、医疗等民生问题不能得到妥善解决。同时，农村的文化基础设施不够健全，农民的精神文化生活相对匮乏。 一些农民拿到补偿款后攀比挥霍，沾染恶习，一朝返贫。因此，被征地农民群体迫切需要政府提供品味较高，内容丰富的文化服务和文化产品。endprint

三、对策和建议

（一）进一步完善征地补偿机制，切实保障农民权益。深入调研，全面把握现实情况，了解农民面临的实际问题。将进一步完善征地补偿机制，落实完善补偿安置政策作为重要任务抓好抓实。在现有征地补偿安置政策的基础上，进行体制机制的创新，探索探索新的征地补偿办法。1.探索留地安置政策，尽快建立起覆盖全市的被征地农民留地安置制度；2.探索土地长期征地补偿方式。如可以试行将土地作价长期入股的方式作为货币补偿之外的新的补偿方式，并建立长期补偿政府基金，单独设立管理机构，实行市场化运作方式，确保资金安全和增殖收益等。3.在执行现行征地补偿标准基础上探索实行政府土地收益返还的方式。针对经营性、工业用地项目，其所占土地经招拍挂后，可将其所得政府土地收益中一定比例资金返还被征地村集体经济组织，作为法定征地补偿标准的补贴，该项资金作为征地成本列入土地出让成本。4. 深化房产制度改革，稳妥解决失地农民住房产权问题，探索建立覆盖全市的失地农民生活保障房制度。进一步修改完善产权设置、安置标准、购买价格、成本核算、建设资金筹集、后期管理使用等内容。同时进一步加强对征地工作的监督和管理。严格规范征地程序，在征地的各个环节都要做到公开透明。确保被征地农民的知情权和监督权。

（二）采取有效措施，促进失地农民的就业创业。始终把促进就业放在解决失地农民民生问题的重要位置。1.进一步完善和严格落实失地农民的就业保障制度。设立专项基金，用于失地农民就业保障。2. 强化就业帮扶，大力做好就业培训工作。包括政府在内的征地单位，要优先解决失地农民就业问题。明确用地单位吸纳就业的责任，与征地单位签订提供一定数量或一定比例就业岗位的协议。依托各类职业院校和职业培训机构，加强多种形式的校企合作，实现培训与就业、培训与企业岗位要求紧密结合，做好失地农民就业培训工作。重点做好失地农民就业困难人员就业援助工作，全面落实岗位补贴和社保补贴。尽快出台针对失地农民创业的优惠政策和激励措施，鼓励农民自主创业。

（三）健全失地农民社会保障制度，提高农民保障待遇。1.目前，征收土地的收益投入重点大多在各项基础设施建设，在失地农民社会保障方面的投入相对不足。因此亟需调整土地收益支出结构，重点向与失地农民直接相关的养老、医疗等领域倾斜，加大对社会保障的投入力度，提高失地农民的待遇水平。2.完善失地农民社会养老保险制度，建立养老待遇与低保水平挂钩的调整机制，适当调整基础养老金和提高个人账户养老金。合理突破资金筹集标准的设计，既要让政府能承受又要让农民能接受。3.大力做好宣传引导工作，利用各种宣传形式，宣讲社保政策，提高农民参保积极性，鼓励农民参保，特别是参保统筹层次较高的险种。4.研究制定包括机关事业单位、企业、城乡居民等多种社会养老保险制度间的有效衔接办法，打破各险种横向阻隔，确保被征地农民在跨制度衔接中的待遇稳增不减，让更多的人可以根据自身实际享受到不同层次的社会保障，逐步形成各种社会保险制度横向易衔接、异地能转移的城乡一体化的大社保格局。

（四）完善农村基层治理体制机制，提高政府公共服务水平。1.進一步完善“村改居”制度，不断完善“村改居”的管理体制和工作机制。健全和理顺“领导层”、“议事层”、“决策层”、“执行层”治理结构，选好配强两委班子，尤其要选配好社区党组织书记和居委会主任。大力推进社区党务、政务公开，建立居民委会代表会议制度。妥善解决改制过程中存在的各种矛盾和问题。在此基础上，做好村集体资产的清产核资和资产量化工作。在拆迁过程中，要始终严格规范界定户籍迁移、人户分离、新添人口等群体资格确认和分配份额。在确保集体资产的记录真实可靠的同时，进一步发展壮大集体经济，探索实现集体资产保值增值的新途径。2.下大力气为失地农民提供全面优质的基本公共服务。在失地农民房屋安置的过程中，不仅着眼于安置房的质量、面积，同时要在建设规划的初期就把安置房屋的配套设施建设重视起来。要保证农民安置小区具备比较完备的医疗、教育设施，并有其他便民服务及娱乐休闲设施可供使用。进一步加快城乡教育一体化建设步伐，合理规划布点学校，优化提升教育资源。综合考虑师资需求、学校规模，加强教师培训，提高聘任教师的业务水平。并适当增加教师编制；严格按照“先建设后拆迁”的原则来进行拆迁区域的学校建设工作，从根本上解决拆迁期间学生周转安置难的问题。多管齐下，保障失地农民子女享受均等化教育，解决好失地农民的重点关切。3.加强基层文化环境建设，满足社区居民的精神文化需求。首先从建设基础文化娱乐场所入手，配套建设各种文娱设施和场地，推动公共文化服务设施免费向失地农民开放，让失地农民休闲有处可去，有活动可参与。同时政府牵头，组织开展丰富多彩、喜闻乐见的文化活动。坚持不懈地开展送书、送文艺演出、送电影等文化下基层活动，让广大失地农民在喜闻乐见中接受教育，在潜移默化中陶冶情操。通过多种形式的活动，弘扬文明之风，逐步提高失地农民社会公德意识，形成讲文明、讲卫生、讲科学、树新风的社会风尚。提高失地农民的文化素养。着重是加强对失地农民的教育，通过各种渠道、层次、形式，引领农民改变传统生活方式，转变文化观念，提升农民群众的思想觉悟和道德素质，开展具有趣味性、高尚性的文化活动，打造具有时代气息、格调高雅和健康文明的精品文化。

[注释]

①②《济南市新型城镇化规划（2015-2020年）》

[参考文献]

[1]黄丽华.论农村社会保障中的分类指导原则[J].法制与社会，2011，（12）.

[2]沈关宝，王慧博.解读“失地农民问题”——国内外失地农民问题研究综述[J].江西社会科学，2008，（1）.

[3]王珊珊，郝勇，张现同.我国失地农民社会保障问题研究综述[J].社会保障研究，2010，（2）.

[4]蒋翠珍.我国失地农民社会保障问题研究综述[J].华东交通大学学报，2007，（6）.

[5]汪泽英，曾相泉.我国基本养老制度的公平问题的初探[J].人大复印资料<社会保障制度>，2005，（2）.

（作者单位：山东省济南市市委党校、行政学院公共管理教研部，山东 济南 250100）endprint