海峡两岸公共产品的内涵、特性与有效供给

摘要：海峡两岸是割舍不断的命运共同体，需要丰富的公共产品来满足两岸人民的共同需求，保障两岸人民福祉，处理两岸公共事务，实现两岸融合发展。海峡两岸公共产品一方面是两岸交流合作、两岸关系发展的结晶体，另一方面又对这两者有保障、推动、形塑的作用。由于基础性公共产品供给不足，供给制度化程度低，私物化情况严重等原因，海峡两岸公共产品长期处于供给不足的状况。而少部分“台独”分子，破坏两岸公共产品，背弃两岸共同价值，对两岸关系造成重大影响，尤其值得警惕。两岸可在夯实“九二共识”的基础上，增加基础性公共产品的供给，做好相关制度安排，建构多元供给体系，实现海峡两岸公共产品的有效供给。

关键词：海峡两岸；公共产品；私物化；制度化；有效供给

作者简介：张志坚，传播学博士，华侨大学新媒体研究中心讲师，主要研究方向：两岸传播，新媒体伦理与法规（福建 泉州 362021）。

基金项目：教育部人文社会科学研究青年基金项目“台湾地区两岸大众传播交流法规研究”（14YJC860040）；华侨大学高层次人才科研启动项目（16SKBS214）。

中图分类号：G209 文献标识码：A 文章编号：1006-1398（2017）06-0111-10

两岸是割舍不断的命运共同体，两岸人民血脉相连，存在着大量共同需求；两岸在政治、安全、投资、经贸、打击犯罪、疾病防控、环境保护等方面，存在着诸多不得不合力处理的区域公共问题、公共事务，有“大量跨两岸的權力、利益和责任，这些两岸共同事务既是共同的国家事务，也是双方内部事务的延伸”刘国深：《试论和平发展背景下的两岸共同治理》，《台湾研究集刊》2009年第4期，第1—7页。 。然而纵观两岸关系发展历史，从台湾“戒严”时期两岸血亲骨肉分离，音信难以交通；到近年“两岸服务贸易协议”等两岸制度受到“杯葛”无法落地；再到蔡文英等人不承认“九二共识”，导致两岸关系遭遇重大波折，两岸交流交往受阻；可以看出，两岸人民的共同需求长期以来无法得到充分满足，大量两岸公共问题、公共事务难以得到妥善处理。两岸人民共同需求和两岸公共治理是两岸关系研究的重大问题，对这一问题，现有研究多从交通、经济合作、司法合作等具体角度切入，局限于某一专门领域，将各个领域总体联系并置于两岸关系、两岸政治等宏观、深层视野的研究较少。公共产品理论提供了一个新的视角，通过公共产品这一中观概念，向下可进行各种具体的两岸共同需求、公共事务的微观分析，向上可总体性地将这些问题联系起来置于两岸关系、政治结构等宏观背景加以观照，有助于我们开拓解决实际问题的思路，并探索两岸关系的一种新论述。因此，本文将公共产品理论引入两岸关系研究领域，提出了海峡两岸公共产品的概念，希望从两岸人民共同需求及其满足的视角来考察两岸关系；并探讨影响海峡两岸公共产品供给的因素，思考如何建构良好制度、机制，实现其有效供给，以满足两岸人民的共同需求，保障两岸人民福祉，推动两岸关系发展。

一 海峡两岸公共产品的内涵、特性

公共产品理论是当代最为重要的社会科学理论之一，已被广泛应用于经济、公共管理、国际关系等领域。广义看，“公共产品本质上是满足社会共同需要的产物，其决定性因素是基于一定价值判断之后的社会共同需要”秦颖：《论公共产品的本质——兼论公共产品理论的局限性》，《经济学家》2006年第3期，第77—82页。 ，“规则与标准、基础设施、公共部门制度、产权，以及更广义的政治和社会凝聚力都是发展的资源，从本质上讲都是公共产品”[美]罗伯托·诺格亚：《区域性公共产品、治理与能力建设》，见安东尼·埃斯特瓦多道尔等：《区域性公共产品：从理论到实践》，张建新等译，上海：上海人民出版社，2010年，第257页。 。亚当·斯密、帕累托、庇古等著名学者都对公共产品理论进行过探讨。上世纪50年代，萨缪尔森著文从技术属性角度论述了公共产品具有消费的非排他性和非竞争性这两特性后，公共产品的研究更受到广泛重视，各种成果不断出现，理论日益丰富。上世纪60年代后期，学者奥尔森、金德尔伯格、考尔等将公共产品理论引入国际关系领域，提出了国际公共产品、区域公共产品等概念，将公共产品作为考察国际关系的重要视角，使公共产品理论应用范围进一步扩大。

考虑到两岸人民共同需求的广泛性，本文采取广义的公共产品定义方法，将海峡两岸公共产品定义为：满足两岸人民共同需求，处理两岸共同事务，收益扩展到海峡两岸的物品、服务、制度。这一定义强调海峡两岸公共产品的本质属性，即体现两岸共同价值，满足两岸人民共同需求这一属性；两岸人民共同需求、两岸共同价值的客体化则形成物品、服务、制度这三种形式。海峡两岸公共产品有一般公共产品的共性，也有其自身特性。

海峡两岸公共产品具有区域性。这是它与一般的国内公共产品主要区别之一。一般的国内公共产品是在同一政治体制、法律制度、权威治理主体、社会文化环境之下生成的，因此人们需求的凝聚，共识的达成，矛盾的协调，以及公共产品生成和供给机制的建构等方面，都相对比较容易。海峡两岸虽然同是一个中国，但由于两岸间的特殊状况，其政治体制、法律制度、社会文化环境等有所差别，且缺乏一个跨越两岸的权威治理主体来直接统一供给公共产品。这种跨区域的特性，使海峡两岸公共产品与一般的国内公共产品有结构性差别。从经济层面看，海峡两岸公共产品生产、供给成本要高得多；两岸政治、经济、文化等方面存在着区域差别，互信、认同等问题并未完全解决，区域合作、协同机制还未完善，加之台独势力干扰，这种区域性使得海峡两岸公共产品具有复杂性和脆弱性，其生成、供给远比一般的国内公共产品复杂，其存续也要脆弱得多。海峡两岸公共产品与国际区域公共产品也有本质区别。国际区域公共产品是在两个或多个国家间发生的，它跨越了不同的主权。而海峡两岸公共产品则是在一个国家，一个主权范围内发生的。由于两岸同属一个国家，密不可分，两岸人民的共同需求远比国与国之间多得多，需要更丰富的公共产品来满足。但其供给又不能以外交、国与国签署协议或公约等方式来实现，需要有创新的方式和更灵活的安排。

其次，海峡两岸公共产品具有普惠性。公共性是公共产品的最重要属性，而海峡两岸公共产品的公共性则体现为它在时空两个层面普遍惠及两岸。首先从空间看，海峡两岸公共产品的收益普遍惠及两岸。它作为一种客体的存在，满足的是两岸人民的共同需求，是对两岸公共利益的保障，体现的是两岸人民的共同价值。其次从时间看，海峡两岸公共产品的收益通常有较长的时间跨度，往往是“前人种树后人乘凉”。例如“九二共识”作为两岸的基础性公共产品，达成二十几年来，经历了台湾的数次政党轮替，李登辉、陈水扁等政治势力的多次干扰，但由于其凝聚了两岸的普遍共识，发挥了跨越时代的普惠作用，长期以来对稳定两岸关系，对促进两岸交流合作，起了很重要的作用。很多海峡两岸公共产品还是同时具有非竞争性和非排他性的纯公共产品。如ECFA等两岸交流合作制度就是一种纯公共产品，可以被两岸人民反复消费以获取利益，且消费人数的增加也不会或很少增加其成本。海峡两岸公共产品的普惠性显示其是一种价值导向的事物，它以满足两岸人民共同的价值需求为导向，且往往有跨越时代的特点，需要有前瞻的眼光，通过两岸的充分沟通、交流、合作，形成跨越两岸的普遍共识来生成。因此要保持两岸公共产品的有效供给，必须考虑两岸人民的共同意愿和两岸关系的未来，不能将其“私物化”。

再次，海峡两岸公共产品还具有层级性。主要存在着两个层级，一个是基础性公共产品，即两岸的政治关系定位、军事安全互信、国家认同等公共产品。它们解决的是两岸对彼此身份的基本认知、认同，建构互信，进行两岸政治关系定位，搭建两岸政治关系框架等问题，是满足两岸“上层建筑”建设等基本需求的公共产品，对两岸公共产品体系有全局性影响。其次是功能性的公共产品，例如两岸公共基础设施、两岸经济协议等。功能性公共产品满足的是两岸间经济交流、知识产权保护、交通运输、共同打击犯罪等具体的、功能性的共同需求。具有层级性是海峡两岸公共产品与一般的国内区域公共产品的主要区别之一，一般的国内区域公共产品以功能性公共产品为主，不涉及政治关系定位等基本问题，满足的是功能性需求，其体系要相对简单，其建构要相对容易。

海峡两岸公共产品与两岸交流合作、两岸关系有密切互动关系。海峡两岸公共产品、两岸交流合作、两岸关系这三者的深层结构都是两岸人民的共同价值、共同需求和共同选择。两岸人民的共同价值、共同需求推动着两岸交流合作，而这种交流合作的最终结果往往会生成公共产品，充沛的公共产品则能为两岸交流合作提供基础设施、制度、精神等方面的保障。海峡两岸公共产品是两岸关系的一种物化表现和结晶体，两岸关系的发展往往体现为一系列两岸协议和基础设施等海峡两岸公共产品的生成，海峡两岸公共产品反过来对两岸关系有稳固、促进乃至形塑的作用。例如ECFA是在两岸和平发展的背景下签署的，而反过来又对两岸经济关系起了稳固、促进、规范作用，在一定程度上塑造了其形态。海峡两岸公共产品与两岸关系、两岸交流合作的关系可如下图1所示：

二 海峡两岸公共产品供应不足及其原因

纵观两岸关系史，可以发现长期以来两岸公共产品的供给是不足的，两岸人民关于政治、经济、文化、社会等各方面的共同需求一直得不到满足。上世纪五六十年代，两岸处于军事对峙阶段，大陆“一定要解放台湾”，而台湾当局则要“反攻大陆”，两岸并未建立起基本的互信和沟通协商机制，遑论公共产品的供给。70年代末，大陆提出了“和平统一，一国两制”方针，为融解两岸关系坚冰提供了可能性。然而面对祖国大陆两岸政策的重大调整和释放的善意，台湾当局坚持“反共”立场，只作有限回应，蒋经国还在各种场合强调台湾当局对大陆要坚持“不接触、不妥协、不谈判”的“三不政策”。当时两岸人民对人员往来、经贸交流、文化交流等方面的公共产品充满着渴求。在未供给相关公共产品的情况下，台湾人民甚至冒着被科以刑责的危险来到大陆交流。例如1987年，在台湾当局尚未解禁民众赴大陆的情况下，《自立晚报》派徐璐、李永得二人，经日本来大陆采访，回去后就立马受到台湾当局起诉。在整个台湾“戒严”时期，由于两岸公共产品供给的严重不足，两岸人民最基本的共同需求（如骨肉亲人交流交往）得不到满足，给两岸人民造成了巨大痛苦。上世纪80年代后期以来，两岸关系持续发展，两岸公共产品的供给日益丰富。然而受台独势力干扰等因素影响，两岸人民的共同需求依然难以得到满足。例如李登辉时期曾抛出“戒急用忍”的政策，压制两岸交流交往；陈水扁当局则抛出“积极开放，有效管理”的政策，以“有效管理”为借口，设置各种障碍对台商赴大陆投资等两岸交流事项进行严格限制。马英九時期，两岸关系进一步发展，两岸签署二十几个协议，两岸直航等公共服务得以实现，公共产品的供给进一步丰富。然而由于两岸基础性公共产品的供给未能实现实质性突破，台湾当局在两岸公共产品的供给结构和制度设计存在缺陷，以及台独分子等政治势力以各种方式阻碍两岸公共产品的供给，这一时期两岸公共产品的供给依然是难言充足的。2016年，蔡英文当局对两岸达成的共识、建立的默契、形成的惯例不予承认乃至加以破坏，对两岸“服贸”“货贸”协议等制度性公共产品的供给加以迁延甚至有可能让其最终落空，两岸沟通的渠道、机制不畅甚至阻断，严重阻碍了两岸公共产品的有效供给，多年以来形成的如潮水般的两岸共同需求难以得到满足。受蔡英文上台后两岸公共产品供给不足的影响，大陆赴台旅游人数、两岸航空市场数额等都创下近年来的最低点，两岸经贸关系制度化进程严重受阻，这已经给两岸人民尤其是台湾人民的正常生活造成影响。

两岸公共产品供给不足的原因是多方面的，有两岸政治、经济等方面的深层原因，也有自身结构性原因，还有人为干扰的原因。总结起来主要有以下几个方面：

（一）基础性海峡两岸公共产品供给不足

如上文所述，基础性公共产品是整个海峡两岸公共产品体系的基础，它对两岸公共产品能否有效供给起着至关重要的作用。两岸关系的历史也证明了这一点。上世纪五六十年代，两岸处于军事对峙状态，缺乏基本的互信，谈不上公共产品的供给。上世纪七十年代末大陆首先释放善意，提出和平统一的方针，台湾当局进行了有限的回应，双方的敌对状况逐步消融，取得了初步互信，公共产品的生成才有可能。1992年，两岸协商达成“九二共识”，这一基础性公共产品的生成为后续两岸事务商谈和合作交流扫除了障碍，成为两岸接触商谈、两岸政党交流、两岸经贸制度性往来的政治基础。在此基础上，新的海峡两岸公共产品供给体系得以逐步建构。而此后的实践也表明，“九二共识”这一海峡两岸公共产品体系的基础如果被动摇，整个两岸公共产品的有效供给就会受到影响。1999年李登辉抛出“两国论”，2002年陈水扁抛出“一边一国”论，都曾使两岸公共产品的供给受到巨大影响。2008年马英九上台后，承认、接受“九二共识”，两岸关系稳步发展，两岸签订了27项协议、共同意见，涉及经济合作、邮政业务、食品安全、交通运输等诸多领域，签订协议数量是之前二十多年签订数量总额的数倍，两岸直航等公共服务也得以实现，两岸公共产品的供给空前丰富。可以得出结论，当包括“九二共识”在内的基础性公共产品有效供给时，海峡两岸公共产品体系就较为稳固，其供给也较充足；当基础性公共产品供给不足时，整个海峡两岸公共产品的供给就会受到重大影响，如习近平所说：“如果两岸共同的政治基础遭到破坏，则基础不牢，地动山摇。”周志怀：《台湾问题——和平或对立对未来两岸关系的影响》，《领导科学论坛》2016年第5期，第53—68页。

然而当前，海峡两岸基础性公共产品的供给还并不充足。首先是与两岸政治定位、政治互信、军事安全等相关的公共产品供给不足。目前关于此问题的最主要的公共产品是“九二共识”。“九二共识”是两岸以高度政治智慧达成，它展现了两岸对政治关系问题的共同认识，建构了两岸政治互信的基本框架，为两岸人民交流往来奠定了基础，促进两岸交流的空前发展。但达成的是“以口头方式均表示坚持‘一个中国的原则”刘洁妍：《国台办：“九二共识”核心是以口头方式坚持“一个中国”》，人民网，http：//tw.people.com.cn/n/2014/1126/c14657-26097022.html。的共识和行为默契，尚未彻底解决“你是谁，我是谁，我们都是谁”的问题，这让“两岸基础性互信仍是虚弱的，……两岸之间难以达成更高阶的政治谅解和军事互信，一些与涉台公共事务相关的两岸重大政策也难以出台。”刘国深：《增进两岸政治互信的理论思考》，《台湾研究集刊》2010年第6期，第10—17页。其次，目前台湾岛内政党、利益团体、民众的国家认同依然处于较为纷乱的状况。而“国家认同问题是一个多维度的存在，涵盖了自我身份认定、对政治系统及其符号的主观认知、‘统独取向等三个方面的内容”陈星：《当前台湾青年的国家认同现状与问题建议》，《中国青年研究》2016年2期，第24—29页。 ，国家认同的纷乱，使得作为两岸公共产品体系建构者之一的台湾自我身份认知迷惘，定位不清，在两岸合作议题上内部纷争严重，合作心态渴望、排斥、忧惧、自大等情绪五味杂陈。因此，岛内在共同需求凝聚，共同意识形成，共同行动推进等方面存在问题，很多公共产品的生产和供给在这种纷争、迷惘之中迁延甚至落空，大大影响两岸公共产品生成和供给的效率。由于基础性公共产品的供给不足，诸如“你是谁，我是谁，我们是谁，我们怎样一起处理事情”这些最基本的问题没有彻底解决，让海峡两岸公共产品的生产和供给面临主体不明、互信不够、机制不畅、保障不足等各种问题。而当前，台湾当局又对“九二共识”这一最重要的基础性公共产品不予承认，使得海峡两岸公共产品体系的基础受到动摇，使其他公共产品的生产受阻，难以达到有效供给。

（二）海峡两岸公共产品供给的制度化程度不够

公共产品供给的制度化指的是，在主体需求和客体之间存在着一个相对稳定的结构，来保障公共产品较为稳定、高效地生产和供给。这个结构主要包含以下几个要素：（1）存在着某种机制，能较为高效地汇集群体意见，及时了解群体的共同需求；（2）供给者相对固定，往往是一个或数个组织化的机构；（3）形成了相对固定的模式、机制、程序，使公共产品能顺畅地生产和供给；（4）公共产品的存在是受到保障的，其生成和消灭主要受公共意见主导，而不随意被个人或个别利益团体左右。目前，两岸间缺乏一个横跨两岸进行公共治理的权威主体和统一的治理结构。两岸公共产品供给的机构、机制、程序也往往是任务型的，经常是围绕着一个事项临时组织，按照需要“便宜行事”。而受各种因素的干扰，两岸间这种本不稳固的公共产品生成、供给结构还时常受到破坏。例如蔡英文上台后，对两岸达成的共识不予承认，使得两岸的制度性协商渠道、机制中断，两岸合作、协同的良好机制受到破坏。受台独等势力的干扰，两岸公共产品的存在、供给也充满不确定因素。例如一场“太阳花运动”让两岸“服贸”“货贸”协议被无限期搁置；“九二共识”这样的两岸经过平等协商产生的普遍共识，在台湾政党轮替时也能翻脸不承认。制度化程度不足的状况让海峡两岸公共产品的供给主体、机制、程序、自身形态、相关保障等方面往往呈现临时性、非正式、非常态化、不稳定的特点，增加了两岸公共产品生成和供给的成本，不利于其效率的提升。

（三）海峡两岸公共产品私物化状况严重

公共性是公共产品最重要的属性，美国学者乔治·恩德勒在定义公共产品时指出“不论出于技术的原因（因为物品的性质不允许排斥）或者效率的原因（因為这种通过价格负担的排斥将不恰当地变得昂贵），还是出于法律或伦理的原因（因为其他人不应当被排斥）”[美]乔治·恩德勒：《面向行动的经济伦理学》，上海：上海社会科学院出版社，2002年，第84页。 都不应当或不能排斥其公共使用。一旦公共产品被少数人或利益团体俘获，以其谋求私利，排斥公共使用，则会被私物化，产生质变，使公众难以从中获取收益。由于两岸间的特殊状况，两岸民众的共识不易汇集，难以形成一致行动来保障公共产品不被少数人或利益团体俘获而蜕化。两岸间也缺少一个权威的治理主体来平衡、规范公共产品的使用。因此，海峡两岸公共产品容易受到各种因素的干扰，被少部分人所垄断，或者排斥、部分排斥公共使用而被私物化。这一方面是由于台湾在两岸公共产品供给制度与结构的设计方面存在缺陷，使某些公共产品难以普惠台湾民众（特别是未能惠及“三中一青”），而为包括国民党精英在内的精英阶层所垄断，使得部分台湾民众没能分享两岸关系发展所带来的实惠，没有得到足够的获得感。另一方面是“台独”分子和部分台湾政客对两岸公共产品的破坏性消费，排除或部分排除他人消费的可能性，将其私物化。他们为了一己私利，置两岸人民的公共利益于不顾，把海峡两岸公共产品作为挑动民粹、抹黑两岸关系为自己谋利的工具。例如“服贸”协议，在一场“太阳花运动”中，被少数人或利益团体，以颠倒黑白、挑动民粹等方式“搅黄”，协议最终不能落地，两岸服务业者和民众的共同需求无法得到满足，但“时代力量”党、少数“青年政治精英”等借此崛起，民进党则在随后的选举中收割利益，让“服贸”协议从两岸公共产品蜕变为私物。在某些台湾政客那里，海峡两岸公共产品成为“成本低且利润高，而且毋须承担太多风险”的廉价消费品中国时报主笔室：《台独只是门生意 蔡英文当心》，中时电子报，http：//opinion.chinatimes.com/20161006006245-262101。 。蔡英文上台后，也以对两岸公共产品加以私物化的方式，来笼络部分政治势力，达成其政治目的。她罔顾两岸多年以来形成的共识、默契、惯例，不管两岸之间已经不可替代的经贸关系和不可断绝的历史文化联系，不承认“九二共识”，企图以“新南下”等策略替代两岸经贸关系，以废止“课纲微调”等方式切断两岸历史文化联系，使整个两岸公共产品系统出现重大问题，其供给出现了“梗阻”。这种对两岸公共产品的破坏的私物化行为，本质上是对两岸公共产品背后所凝聚的两岸共同价值的背弃，甚至可能会带来两岸互信的瓦解。

三 实现海峡两岸公共产品有效供给的路径

针对海峡两岸公共产品生成和供给中存在的问题，可着力加强基础性公共产品供给，建构基础扎实、结构合理的海峡两岸公共产品体系；做好机构、规范建设，增强海峡两岸公共产品供给的制度化；建构双方公权力机构合作供给、私人供给、大陆公权力机构单方供给等多元融合的供给体系。以此优化海峡两岸公共产品体系的结构，规范其供给的机制和程序，加强相关保障，提升其融汇资源能力，达到降低成本，提升效率，实现海峡两岸公共产品有效供给。

（一）海峡两岸基础性公共产品的充分供给

2008年以来，两岸循“建立互信、搁置争议、求同存异、共创双赢”和“先易后难，先经后政，循序渐进”的方针，推进两岸关系的发展，成果卓异。因此，那个时期海峡两岸功能性公共产品较为丰富，但由于台湾当局畏于实质性推进两岸政治关系等因素，关于两岸的政治定位、身份认同等基础性公共产品的供给进展缓慢。于是形成了这样的状态：已经有较多的功能性公共产品来解决一时之需和具体问题，但由于基础性公共产品的供给不足，一旦遭遇动荡，两岸在处理共同问题时就会缺乏牢固的基础和充分的互信、认同，海峡两岸公共产品供给过程中就会产生龃龉、猜疑、阻碍等状况，其体系会动摇，导致不能有效供给。况且，在一个中国框架下，追求两岸和平，本身是两岸同胞最大的共同需求，两岸政治关系如果未充分明朗，两岸人民悬着的心就无法放下，台湾民众忧虑、迷惘、焦灼等心理也无法消除。因此，要保障海峡两岸公共产品供给的稳定高效，要更好满足两岸人民的共同需求，基础性公共产品充分供给这一问题一定要解决。如习近平所说：“增进两岸政治互信，夯实共同政治基础，是确保两岸关系和平发展的关键。着眼长远，两岸长期存在的政治分歧问题终归要逐步解决，总不能将这些问题一代一代传下去。”杜尚泽、刘慧：《习近平会见萧万长一行：两岸政治分歧终归要逐步解决 不能将这些问题一代代传下去》，《人民日报》（海外版），2013年10月7日，第3版。

这就要求首先要高度重视“九二共识”等既有的基础性公共产品的重要作用，维护好这些来之不易的公共产品。如台湾媒体所论：“将两岸关系喻为一座华丽的大厅堂；此刻正是华灯初上之际，一盏盏灯具绽放出熠熠光华；这些灯具，如ECFA、陆客来台、直航……将这一座厅堂映照得光灿夺目。此一晶莹璀璨的场景，一切皆因‘九二共识、一中各表而生； 亦即，‘九二共识是这所有灯具的总开关”联合报：《ON？ OFF？ 九二共识是两岸关系总开关》，联合电子报，http：//paper.udn.com/papers.php？pname=PID0001&page;=

173#ph。 。“九二共识”等基础性公共产品对海峡两岸公共产品有效供给，对两岸人民正常生活，对两岸关系发展起着至关重要的作用，它们如果受到动摇，则两岸关系会遭到“地动山摇”的影响，甚至有可能走向战争。应通过各种方式加强对“九二共识”等基础性公共产品的宣传，使更多的人尤其是台湾民众对其有更充分的认知、认同，自觉对其加以坚持、维护。其次，应通过两岸现有的联系性关系，对两岸政治关系作出“合情合理的安排”，提供新的基础性公共产品，使得海峡两岸公共产品体系基础更为扎实稳固、结构更为合理。对于如何解决两岸政治关系定位问题，已经有很多学术探讨。如刘国深教授、张亚中教授等人提出了国家球体理论、两岸共同体等理论，对两岸政治关系定位进行了有益的探索。除了学术探讨外，关键是两岸应拓开各种纠结和僵局，在坚持一个中国的前提下，建设制度化的机制，展开两岸政治对话、协商、谈判，最终通过签署“两岸和平协议”等方式，提供制度化程度更高的基础性海峡两岸公共产品。

（二）提升海峡两岸公共产品供给的制度化程度

新制度经济学认为，制度通过提供规则和约束性条件，形成较为稳定结构，降低不确定性，培育稳定的、可靠的、较为高效的机制，可有效降低交易成本。针对海峡两岸公共产品供给存在着较多不确定性、脆弱性和低效率的状况，做好海峡两岸公共产品供给的制度安排，提升其制度化程度，就显得相当重要。而提升海峡两岸公共产品在供给主体、机制、程序，以及自身形态、相关保障措施等方面的制度化，可以使其内部和外部结构更加稳固，也有利于排除各种因素对它的干扰，有效减少其被私物化的状况。

海峡两岸公共产品供给的制度安排主要包含加强两岸公共产品供给机构、平台建设，签订与之相关的两岸协议、规则，建构两岸合作、协同机制，形成良好的制度环境、制度认同等方面。其具体状况如下图2所示：

图2 海峡两岸公共产品供给的制度安排（作者自制）

尤其是以下两个方面较为重要：（1）做好海峡两岸公共产品供给机构、平台建设。首先是进行与之相关的两岸公权力协作机构的建设，未来两岸可通过建设更稳定、顺畅的两岸事务主管部门制度化协商合作机制，两岸互设办事机构，乃至共同设立两岸事务委员会等方式，加强海峡两岸公共产品供给的公权力机构建设。其次是将包括个人和民间机构在内的各种力量加以整合，形成具有一定结构形态的海峡两岸公共产品供给网络，使各种零散的力量能融合成较稳定的平台。（2）应着力展开协商，签订两岸公共产品生产、供给的协议、规范，建构相关的两岸协作机制、程序。目前，由于相关制度稀缺，哪怕是赠送大熊猫、捐献赈灾物资这样较为简单的两岸公共产品的供给，都经常充满波折。因此，两岸双方需要共同商讨相关管理规范，建构合作的机制、程序，尽量使海峡两岸公共产品的生产和供给有程序可遵循，有制度可依照，有良性流畅的机制来保障。例如，台湾渔民在南海作业屡次发生被侵害、射杀的情况，两岸存在着在南海地区携手维护渔权等权益的共同需求，但由于缺乏制度安排等因素，这种协作难以实现。因此，两岸或“可着手启动建立南海安全合作机制的谈判，就海洋环境的监测与保护、海上污染处理、海上救援合作、南海航行安全以及共同应对海上突发事件等低敏感领域的问题展开双边合作，建立起两岸南海资源的共享机制，申张和维护两岸在南海的正当主权，并在不断积累经验的基础上，使之逐渐实现制度化、常态化……最终形成一套捍卫两岸整体和根本利益的成熟模式”侯强、周兰珍：《海峡两岸南海合作护渔维权的定位和選择》，《华侨大学学报（哲学社会科学版）》2016 年第5期，第78—84页。，以更好捍卫两岸人民在南海的正当权利，满足两岸人民共同需求。

（三）建构海峡两岸公共产品的多元供给体系

区域公共产品的供给主体是多元的，主要有区域双方或多方公权力机构合作供给、私人供给、私人和公权力机构合作供给、区域内某一方的公权力机构单方供给四种。目前海峡两岸公共产品主要由两岸公权力机构通过协商、合作来供给。然而如上文所述，由于两岸间的特殊状况，两岸公权力机构合作供给公共产品这单一渠道无法满足两岸的共同需求。因此，应当发挥各类主体的作用，建立多元供给体系，对其加以补充。可进一步发挥私人在海峡两岸公共产品供给中的作用。赫什利弗、科恩斯、桑德勒等人提出了公共性的第三维度，探讨如何把个体的贡献汇集在一起供给公共产品，即所谓的汇总方法。胡望舒、寇铁军：《区域性国际公共产品研究评述》，《地方财政研究》2016年第9期，第80—87页。这一方面论证了私人提供公共产品的重要性，另外一方面则强调了将私人力量组织化、集中化的重要性。目前两岸民间交流已经非常密切，受到的制约也相对较少。2016年第八届海峡论坛上，俞正声发言指出：两岸关系形势越复杂，越需要两岸民众加强交流；两岸民众交流定会成为维护两岸关系和平发展的“锚头”。许雪毅：《两岸民间交流的大道会越走越宽——写在第八届海峡论坛开幕之日》，新华网，http：//news.xinhuanet.com/mrdx/2016-06/13/c_135431469.html。 “随着两岸时空环境的变化，需要实现多元治理主体的优势互补，不是仅依靠公权力部门的权威，而是依托合作治理网络，通过合作、协商、伙伴关系的确认与认同来实现两岸合作治理……两岸公权力部门策略地管理伙伴协作网络以及各种治理形式、力量、机制之间的协作渠道”唐桦：《两岸合作治理的结构要素与实践机制》，《厦门大学学报 （哲学社会科学版） 》2013年第5期，第72—78页。 ，将两岸的个人以及企业、青年、妇女、海洋、红十字等民间组织整合起来，形成海峡两岸公共产品供给的网络，发挥私人提供公共产品较为灵活、便捷、贴近需求等特点，来丰富两岸公共产品的供给体系。

由单方公权力机构主动供给区域公共产品，可以在一定程度上解决区域间缺乏统一治理结构，难以达成统一意见的问题；还往往能起到根据提供者意图，以公共产品为中介形塑区域关系的作用。例如，当下我国单方供给某些“一带一路”区域公共产品，既满足区域的共同需求，也在一定程度上达到以我为主，推动区域国际关系发展，形塑区域国际关系样态的目标。在两岸关系史上，不乏这样的状况。如上世纪七十年代，面对两岸进行交流交往的需求，大陆首先对两岸政策进行重大调整，提出了“和平统一，一国两制”的方针，为两岸关系的发展奠定基础。又如1993年，大陆率先开放台湾媒体以不间断方式轮派记者到大陆“驻点”采访，推动了两岸新闻交流的发展，也使得台湾当局迫于各方压力，在2000年开放大陆记者在台“驻点”采访。再如2016后，尽管两岸关系遭遇波折，但大陆方面依然出台了“20多项政策措施，为台湾同胞在大陆学习、生活、工作创造更好条件”刘欢等：《第九届海峡论坛在厦门举行 俞正声出席并致辞》，新华网，http：//news.xinhuanet.com/politics/2017-06/18/c_1121164066.htm。，以满足台湾同胞需求，促进两岸融合发展。当前，大陆的实力不断提升，在两岸力量的对比中优势快速扩大。客观上，大陆在两岸公共产品的供给方面有更多回旋的空间和可运用的资源、手段，拥有更多主动性。因此，针对某些问题，大陆可在充分调查研究的基础上，进行理性选择，主动、率先采取行动，单方提供某些公共产品，来推动问题的解决，满足两岸人民的共同需求，带动良性互动，塑造新的两岸关系形态。这也符合党和政府牢牢把握两岸关系发展主动权的方针。

四 结语

当前，蔡英文当局罔顾两岸人民需求和福祉，一意孤行，对“九二共识”不予承认，采取了一系列破坏两岸关系的动作，使得两岸关系出现波折，海峡两岸公共产品的有效供给受到破坏，造成两岸公共产品供给的“梗阻”，如果情况继续恶化的话，甚至有可能使整个两岸公共产品体系崩塌，给两岸关系和台湾人民造成灾难性影响。面对这样的情势，一方面应当认识到，两岸的和平与统一，中华民族的伟大复兴，体现两岸全体中国人的最大和最根本的共同需求和共同价值，蔡英文当局的行为，实质上是以“民意”之名，背弃两岸共同价值，为“台独”分子谋一己之私，以私物化的方式破坏两岸公共产品的供给系统。两岸人民应当携手，予以坚决斗争，来维护两岸共同价值，保障两岸公共产品的有效供给。另一方面，如国台办发言人所云：“历史潮流，浩浩荡荡……没有任何力量能够阻挡祖国统一和民族复兴的历史步伐。”陈键兴：《国台办：没有任何力量能够阻挡国家统一和民族复兴的历史步伐》，新华网，http：//news.xinhuanet.com/2016-10/10/c_1119689411.html。 从长远看，两岸作为割舍不断的命运共同体，建构基础更为牢固，结构更为合理的海峡公共产品体系，提供充足的公共产品满足两岸人民的共同需求，是两岸关系发展大势所决定，也是两岸人民正常的生活所要求，这不是任何台湾政党或个人可以左右的。大陸方面可在理性思考基础上，采取某些措施维护两岸公共产品的有效供给，主动提供某些两岸公共产品惠及台湾同胞，以此争取台湾民心，反对台独。2017年1月，俞正声在对台工作会议上表示，将“不断扩大两岸基层民众和青年的参与度和获益面，研究出台便利台湾同胞在大陆学习、就业、创业、生活的政策措施，积极支持台商台企在大陆更好发展”程宏毅、常雪梅：《俞正声出席2017年对台工作会议并作重要讲话》，人民网，http：//cpc.people.com.cn/n1/2017/0120/c64094-29039316.html。 。2017年的政府工作报告提出要“要持续推进两岸经济社会融合发展，为台湾同胞尤其是青年在大陆学习、就业、创业、生活提供更多便利”《2017年政府工作报告（全文）》，中华人民共和国中央人民政府网，http：//www.gov.cn/guowuyuan/2017-03/16/content_5177940.htm。 。这充分表明大陆方面愿意去了解两岸人民的共同需求，切实解决两岸面临的公共问题、公共事务，丰富公共产品，为广大台胞谋福利，务实、稳健地推动两岸关系发展，使两岸结成更牢不可破的命运共同体。

Abstract：The two sides of the Taiwan Strait are inseparable community of common destiny，need a wealth of public goods to meet the common needs of the people on both sides，and to protect the well-being of people on both sides，and to deal with cross-strait public affairs and realize the integration and development across the Taiwan Strait.The Cross-Strait public goods are，on the one hand，the crystallization of exchanges and cooperation between the two sides of the Taiwan Strait and the development of cross-Strait relations.On the other hand，they have the role of safeguarding，promoting and shaping both of them.Due to insufficient supply of basic public goods，the low degree of institutionalization of supply and serious illicitization of public goods，the public goods on both sides of the Taiwan Strait have been in short supply for a long period of time.But a few “Taiwan independence” elements destroy the public goods on both sides of the Straits and abandon the common value of the two sides of the Straits，which has a great impact on the cross-straits relations，and is particularly worthy of vigilance.On the basis of consolidating the “1992 Consensus，” both sides of the Taiwan Strait will increase the supply of basic public goods，make relevant institutional arrangements，build a diversified supply system and achieve an effective supply of public goods across the Taiwan Strait.

Key words：cross-straits；public goods；privatization；institutionalization；effective supply