探索京津冀生态共建共享机制

彭文英

【摘要】建立京津冀生态共建共享机制，是解决京津冀社会经济发展与脆弱生态环境之间矛盾的客观诉求，是探索“资源节约与环境友好”的经济发展模式的重要措施，是区域生态文明建设的重要任务。

【关键词】生态关系 生态权责 共建共享 【中图分类号】C931 【文献标识码】A

党的十九大报告强调生态文明建设，将“实施区域协调发展战略”作为贯彻新发展理念的重要任务之一。京津冀地区不断加大资源环境保护联防联控，生态环保协同治理成效显著。但是，人民日益增长的美好生活需要和脆弱生态环境之间的矛盾仍较尖锐，生态共建共享制约因素仍然凸显。

京津冀为何需要生态共建共享

生态共建指共同进行生态建设，对生态保护与治理作出贡献和成本付出;生态共享指共享生态环境和生态保护成果，及经济发展成果。生态共建共享应立足生态文明建设新思想新战略，尊重生态系统演变规律和经济发展运行规律，以生态资源和生态系统服务为主线，以生态治理与行政区管理的冲突为核心议题，明确区域之间生态关系、生态权责。

为此，应建立“生态关系一生态贡献一生态同责一生态共建共享”理论框架，设计跨区域生态共建共享机制。重点是在区域发展战略指导下，按照生态投入、生态消耗、生态服务为子系统的区域生态关系来计量生态贡献，以生态贡献为依据来考量跨区域生态责任，力争体现区域生态公平与正义。

构建跨区域生态共建共享机制，需要在一定前提下设计：一是在生态、经济、社会利益关系紧密地区范围内，假定为一封闭区域，区域之间没有行政隶属关系;二是在高一级政府统领下，区域协商一致的前提下，统一规划配置和利用生态资源，统一法律法规政策制度，统一监管，共享资源，共建生态系统;三是以“谁受益谁付费”的市场经济原则、“谁保护谁获补偿”的市场秩序规则，依据定量各区域和特定市场主体所分享的公益性生态环境效益和直接经济效益，按照收益比例分担生态建设和环境保护成本，最终达到生态共建、环境共保、资源共享、优势互补、经济共赢的目标。

京津冀区际生态关系考量方法选择

一是碳平衡原理和定量方法。基于碳平衡理论，依据碳排放和碳吸收计算方法，利用碳交易市场机制，来探索区际生态关系定量方法。区域的碳吸收大于碳排放，说明在生态系统中发挥了净碳作用，为区域生态碳服务者;反之，则发挥碳排作用，为生态碳消费者。利用碳平衡原理及计算方法，按照北京城市地区、乡村地区的生产、生活及土地利用特点，分别进行碳排放、碳吸收计算，并进行碳平衡模拟。区际生态关系可借鉴碳交易机制，利用碳排放、碳吸收及碳平衡计算规则来量化区域净碳排放、净碳吸收，明确区际生态碳服务价值，实现跨区域生态补偿常态化、长效性，促进区域生态共建共享。

二是基于人地关系的人口土地生态压力比较指数模型方法。人类活动对区域生态系统的影响主要表现为对土地生态造成压力。不同地区的自然条件及资源禀赋各不相同，人口所造成的压力响应也不尽相同。参考区域生态压力人口研究，采用实际人口与人口经济密度比较指数、城市化水平比较指数、生态用地人口密度比较指数的乘数来表征生态压力修正过的压力人口，并与其实际人口的比值，可作为人口土地生态压力指数，它直接反映了各地区人口与土地生态的压力关系。人口土地生态压力指数越大，表示该区域当前承载人口、经济社会发展所造成的土地生态压力越大。采用此方法，对京津冀人口土地生态压力进行定量分析，京津冀地区土地生态系统比较脆弱，有10个区土地生态压力人口小于自然人口，27个区土地生态压力人口大于自然人口;生态压力的区域差异十分显著，土地生态压力指数差异悬殊，天津中心城区人口土地生态压力最大，承德市人口土地生态压力最小。

三是投入产出DEA生态贡献计量方法。区域生态贡献在某种程度上体现了生态投入与生态消耗的关系。如果生态消耗大于生态投入，可以理解为消耗了其它地区的生态服务，属于生态的消费方。生态消耗小于生态投入，其生态服务具有外溢价值，属于生态贡献方。按照补偿原则，生态消耗地区应对生态贡献的地区给予生态补偿。生态投入包括土地投入、经济投入等，生态消耗是承载人口、发展经济、基础设施运行等对生态资源的消耗。利用SBM-DEA模型（Slacks-based Measure）对京津冀计算，生态贡献大的地区是森林、草地、耕地、水域面积多的区域，集中于京津冀北部地区，即北京市的延庆、密云、怀柔，河北省的张家口、承德市;生态消费地区主要是城市化水平高的核心城区，即北京市中心城区、滨海新区、天津市中心城區、大兴区、通州区、武清区等地区。

基于区际生态关系的京津冀生态共建共享机制设计

政府主导、多元参与，共建共享有效机制。生态共建共享应加强统一领导、统一规划，中央、地方双重负责。在京津冀协同发展领导小组的领导下，建立京津冀生态共建共享协商制度，由北京市推进京津冀协同发展领导小组牵头，协调处理涉及区域生态建设、生态补偿等相关问题，推进京津冀生态环境协同保护。充分发挥政府在生态建设中的主导作用，对企业、社会的生态环境行为进行有效规范、引导和监督，合理利用经济杠杆使市场在资源配置中起决定性作用，构筑多渠道公众参与机制，形成“政府主导、企业主体、社会组织配合、公众广泛参与”的有效机制。

加强总体设计，完善共建共享制度。首先，京津冀地区作为一个生态一经济联系紧密地区，可以按照生态投入、生态消耗来定量估测区域之间生态关系，以考量区际生态关系，定量生态贡献作为生态补偿的依据和标准，实现生态同责，体现“谁获利谁补偿，谁保护谁受偿”。其次，以原理简单、易于实践部门操作为前提，筛选生态关系、生态贡献的考量方法，揭示区域生态关系角色，即生态消费还是生态贡献，并统一划分京津冀地区生态关系区。再次，扩大生态补偿范围，完善跨区域生态补偿机制，将城乡间生态补偿、跨行政区域生态补偿纳入生态补偿制度中。制定京津冀生态一经济功能区生态补偿标准测算方法、补偿程序，界定生态补偿权责，形成常态化的跨区域生态补偿长效机制。

建立生态共建共享大数据中心，形成生态资源信息共享机制。应充分发挥北京市丰富的科技资源优势，整合生态环保、社会经济等信息数据，搭建全覆盖、全过程、全系统的京津冀生态管理平台，建立生态共建共享大数据中心，为生态系统的常态化监测、评估、动态维护奠定基础，为跨区域生态补偿提供技术支持。数据库建设应在统计信息、部门数据公报等基础上，统一数据标准、更新时间，以行政村一乡镇一区县一地市构建纵向单元体系，以经济、人口、产业、能源消耗、生活消费、园林绿地、森林、草地、耕地、水域、荒地等构建横向数据体系，建立生态系统服务价值、物质能值流、碳平衡、生态压力、生态投入产出等方法库。每年更新基础数据库，定期优化方法库，年底发布城乡、区际生态关系考量数据，形成生态资源信息共享机制。

（作者为首都经济贸易大学教授;首都经济贸易大学硕士研究生刘丹丹对本文亦有贡献）

【注：本文系北京社科基金项目“京津冀生态共建共享机制研究”（项目编号：15JDJGA057）成果】

【注释】

①方精云、郭兆迪等：《1981～2000年中国陆地植被碳汇的估算》，《中国科学》，2007年第6期，第804-812页。

②赵立新、吴迪：《生态压力人口研究——兼析中国人口与环境关系的地区差异》，《人口学刊》，2015年第6期，第25-36页。

责编/周素丽 美编/于珊