农村土地“三权分置”改革的难点在哪

崔腾飞

【摘要】当前农村土地“三权分置”改革面临诸如“三权分置”的法律保障还不完善、“三权分置”改革进展还不均衡、“三权分置”的土地流转监管还不健全等问题。应建立健全“三权分置”改革相关法律法规、加强相关部门合作、强化“三权分置”改革后的监管工作，以加快农村土地“三权分置”改革步伐。

【关键词】农村土地 “三权分置” 土地流转

【中图分类号】F321.1 【文献标识码】A

加快农村土地“三权分置”改革是全面建成小康社会目标的重要保障。在“三权分置”下，农村土地的所有权、承包权和经营权可以发挥各自的功能，从而进一步完善农村的经营制度，发挥生产关系对生产力的促进作用，实现更加灵活高效的农业现代化发展模式。但是现阶段，在加快推进“三权分置”改革进程中，仍然有许多问题需要认真研究与解决。

农村土地“三权分置”是中国农村改革的又一次重大创新

改革开放之初，我国实行的家庭联产承包责任制，在集体所有制属性下，由农户承包经营，调动了農民的积极性，提高了农业的生产效率。但是，随着工业化和城镇化进程的推进，以农户为单位的生产经营模式已经不能适应农业现代化的发展需要，限制了农业生产效率。2014年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅在《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》文件中，中央政府首次提出了农村土地权能的“三权分置”，即将土地权能分为土地所有权、土地承包权和土地经营权。《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》指出，完善农村承包地“三权分置”制度。至此，加快农村土地“三权分置”改革，成为各级地方政府和农业部门的重中之重。

农村土地“三权分置”改革的核心是所有权、承包权和经营权分置并行，在土地集体所有的大前提下，确保农户的承包权长期稳定，并通过经营权土地流转实现农业现代化发展，其主要目的是要解决所有权、承包权和经营权的关系，巩固并完善现行的农村经营制度，维护好集体、农户和经营者的权益，达到土地资源优化配置、生产要素市场化流动、加快农业供给侧结构性改革的目的。

农村土地“三权分置”改革，一方面，丰富和完善了新时代农村基本经营制度，在保障集体和农户利益的前提下，为农业规模化生产经营提供了制度支撑，使农业发展焕发出了更加持久的生机和活力。另一方面，为农业现代化开辟了具有中国特色的发展道路，能够吸引更多的经营主体进入到农业生产领域，使土地这个基本生产要素达到了最优配置，提高了农业的生产效率，从而促进农业发展方式的转型升级，实现资源节约、环境提升、农户致富的新型农业现代化。同时，农村土地“三权分置”还创新发展了社会主义“三农”理论。农村土地集体所有，农户承包权保持长期稳定和土地经营权市场化流转，既可以增加农户的收入，又发挥了市场对生产力的促进作用，不仅体现了社会主义制度的优越性，还为城乡统筹协调发展、全面建成小康社会提供了具有中国特色的社会主义“三农”理论支撑。

正确认识农村土地“三权分置”改革中遇到的困难

“三权分置”的法律保障还不完善。虽然“三权分置”改革已经全面展开，但是与之相配套和适用的法律法规尚未完善，立法和司法解释的滞后导致了个别法律法规条款阻碍了“三权分置”的改革。许多现行法律法规，最初形成于上个世纪八十年代，与现今的法律环境有很大差异。近年来，我国虽然十分重视相关法律法规的不断修改和完善，发布了一系列的司法解释，但还未能及时满足农业的快速发展需要。这类法律法规上的冲突和不完善，在一定程度上制约了农村土地“三权分置”改革的推进和发展。

“三权分置”改革进展还不均衡。农村土地“三权分置”改革成功的前提是承包经营权确权登记。而早在2009年，我国就确定了承包经营权确权登记试点，于2015年又新增了9个整省推进的试点，并计划于2020年完成全国的土地承包经营权确权登记，实现“三权分置”改革的整体推进。但是，全国各地进展并不均衡，个别地区的确权登记和改革较为滞后。主要体现在两个方面：一方面，各地区在确权登记的经费投入上差异较大。承包经营权确权登记工作涉及到的耕地面积大，农户数量多、时间跨度长，无论是工作量还是工作难度原因，都需要加大成本投入，而这部分投入是中央给予部分补贴，缺口由地方政府逐级承担。这给一些经济欠发达省份的财政支出带来了较大压力，经费投入不足直接影响了土地确权登记工作的进度。另一方面，承包经营权确权登记的宣传动力不够。由于我国农村地区面积广阔，村民的文化程度普遍不高，对于确权登记工作很难形成统一认识。而一些基层政府，仅采取简单的政策宣传，缺少同农民深入的沟通交流。这就导致在具体工作中经常会遇到不理解、不支持的村民，影响了确权工作的进度和质量，也在一定程度上拖慢了“三权分置”改革进度。

“三权分置”的土地流转监管还不健全。农村土地“三权分置”改革，确保了土地经营权的流转，但同时也创设了监管任务。一些地方政府为了保障种植和扩大规模经营，采取行政手段推动土地流转，导致部分流转土地的利用率不高。一些经营者由于盲目进入农业生产领域，缺乏相应的知识和技能，甚至出现亏损。更有部分土地，在流转后被用于非粮食和非农领域，影响了我国的农业产业结构，这些都迫切需要进一步健全和加强土地流转后的监管。

加快农村土地“三权分置”改革的治理对策

健全“三权分置”改革的法律和制度。新的历史时期，各相关部门要围绕“三权分置”改革加强理论研究，形成统一的理念认识，厘清“三权”的关系和边界，做好《农村土地承包法》及相关法律的修订和完善工作;要继续加强“三权分置”改革的制度建设，及时做好政策解读，提高政策的刚性和权威;要规范土地流转程序，坚持土地集体所有制不变，农户稳定承包权，市场化土地经营权的原则，最大限度地保障三方的合法权益;要尽快建立健全促进经营主体发展的政策体系，通过投入、补贴、保险等政策扶持，提高农业发展质量，使“三权分置”改革取得理想的效果。

相关部门加强合作，统筹推进“三权分置”改革。各级地方政府和相关部门要在加快农村土地“三权分置”改革中形成合力。首先，相关部门要加强政策宣传和解释工作，正确处理农民和土地的关系，通过深入农户进行耐心细致解答，使广大农民了解“三权分置”改革，增强产权意识，打消思想上的顾虑。其次，政府部门要强化经费保障，加大资金的支持力度，强化资金管理，确保专款专用。再次，相关部门要开展合作建立规范统一的土地流转平台，健全管理服务体系，规范土地流转程序，建立合同档案管理，提供履约保证服务，整合零散资源，发挥土地的最大效益。最后，要加强对“三权分置”改革的指导，及时总结、复制、推广试点地区的成功经验，及时发现和解决“三权分置”改革中出现的问题。

强化“三权分置”改革后的监管工作。在农村土地“三权分置”改革中，要始终坚持土地的集体所有权原则，保障集体成员对土地的承包、监督等权利，这是我国农村的基本经营制度;要切实保障农户的承包权，让农户放心参与土地经营权流转;要加强对非农企业参与土地流转的监管，在签订土地流转合同时，明确土地用途的限制;要加强对新型农业经营主体参与土地流转的监管，根据不同的土地用途限制流转面积，防止出现大规模的土地非粮化;要调动农民集体对土地经营用途监管的积极性，通过建立健全民主议事制度，确保土地在允许的范围内使用。另外，为了提高监管的有效性，相关部门要构建科学系统的“三权分置”改革评价体系，加强对各地区、各部门的考核评价，充分调动其积极性，发挥整体合力。

（作者为山西农业大学公共管理学院讲师）

【注：本文系2017年度山西省软科学研究计划一般项目“山西省乡村治理视阂下农地流转制度创新研究”（项目编号：2017041031-1）的阶段性成果】

【参考文献】

①吕文燕：《农村土地权能的三权分置》，《中北大学学报（社会科学版）》，2018年第1期。

责编/贾娜 美编/宋扬