基于高校建设项目内部控制研究

何学红

（怀化学院，湖南怀化418008）

一、高校建设项目概述

随着全国高校办学规模不断扩大，校园扩建以及新老校区的置换等建设空前膨胀，学校集中大量的人、财、物用于建设现代化标准的教学楼、实验实训中心、国际交流中心、图书馆、学生公寓和改、扩建工程等基础设施。建设项目呈现出投入大，项目多、标准高、工期长，环节多、技术和工艺复杂，涉及的审批部门和业务单位较多，利益关系错综复杂等特点。加之，十八大前，高校领导干部内部控制意识不强，监督环境较为宽松，建设项目前期论证不充分，招投标管理不规范，施工过程中变更频繁、擅自扩大范围和提高标准建筑时有发生，为贪污腐化提供了赖以生存的温床，导致建设项目领域成了大案要案的高危区。据新华网报道，自2014年以来，已有56所高校的83人被调查，高校高层领导频频落马[1]，甚至还牵扯出一系列高中层领导干部的“窝案”。究其主要原因，一是领导干部法律法规意识不强，抵挡不住利益的诱惑，想腐；二是责任追究不力，官官相护，代价甚微，愿腐；三是内部控制体系不健全，给犯罪分子可乘之机，能腐。因此，高校内部控制建设已迫在眉睫。

高校建设项目是指使用财政性资金、自筹资金、贷款、捐款及其他资金的工程建设项目、大型修缮项目及与工程建设有关的货物、服务。具体包括建筑工程、装饰装修工程、安装工程、园林绿化景观工程及大型修缮工程；与工程建设有关的、构成工程不可分割的、为实现工程基本功能所必需的设备、材料等货物；与工程建设有关的勘察、设计、监理等服务。

建设项目内部控制是指为实现建设项目的功能需求，达到其预期效果，对筹建、建设、完工及交付使用的全过程，通过制定制度、实施措施和执行程序，对建设项目活动的风险进行防范和管控（《财政部关于印发〈行政事业单位内部控制规范（试行）〉的通知》财会[2012]21号）。制度是流程的保障，流程是制度的价值输出，因此，实现流程标准化、制度化，是内部控制的关键所在。

二、高校建设项目流程控制现状

流程是指人们做事的规范和程序[2]，它包括事、人、时间、标准四个要素。一套完善的流程应具有以下特点：1.每个部门每个岗位都有明确的岗位职责、工作内容、工作标准和要求；2.每个工作流程中都有执行人、责任人、监督人、没有缺位、错位的现象；3.每个流程中必须做到衔接紧密，确保流程顺畅；4.每道流程结束都有相应的考核标准，寻找流程中的优点和不足。

但是，大部分行政事业单位的现状是要么没有流程，要么有流程没有得到有效执行，要么流程建立不完善。而且，对流程的设计只考虑了“人”和“事”，没有明确规定“时间”和“标准”。对建设项目实行全生命周期管理或是改变现状的一条有效途径。

三、建设项目全生命周期管理

全生命周期管理[3]（Product lifecycle management，PLM）最初是用于产品从需求、规划、设计、生产、经销、运行、使用、维修保养、直到回收再用处置的全生命周期中的信息与过程。它既是一门技术，又是一种制造的理念，现被广泛地应用于各种类型的管理领域。建设项目的全生命周期管理是指将较长的复杂的建设项目过程划分为若干个便于管理的阶段进行控制和管理，在所有外部条件因素都相同的情况下，生命周期成本最小的方案为可选择的方案，具有规划性、整体性、合法性、效益性及时间性等特征。如图1。

建设项目全生命周期思维图横轴表示时间，即建设项目从前期规划至立项审批、设计与概预算、施工、竣工结算、运行维护、评估优化等过程。如图所示，每个阶段都包含特定的工作内容和特定的风险。它与建设项目的全过程管理不同，它涵盖了建设项目前期的规划、竣工后运行、维护和评估过程。纵轴表示工程完成的程度。图中1号线是“生命周期成本线控制线”，即建设项目全过程投资总额不可逾越的红线。2号线是“成本发生线”，是指从规划至项目完工、运行维护、评估优化等全生命周期所发生的成本。该成本由两部分组成，一部分是从规划至完工所发生的成本费用；另一部分是交付使用后，在运行维护及评估优化过程中发生维修维护等支出，但运行维修维护费用的多少与前期项目论证、规划、标准定位、设计及施工质量控制均存在较大的关系。3号线是“变更的容易程度线”，是指建设项目全生命周期中发生变更签证的难易程度。

根据建设项目全生命周期思维图和内部控制规范的要求，本文对易产生风险的前期规划和立项审批、设计与概预算、施工、竣工结算及招标五个阶段的主要流程进行了梳理，对关键节点存在的主要问题进行了风险识别和分析，并采取了有效的控制举措。

图1 建设项目全生命周期思维图

图2 建设项目前期规划和立项审批流程图

表1 前期规划节点风险识别和管理表

表2 立项审批节点风险识别和管理表

四、建设项目关键环节业务流程梳理、风险识别与管理

以“建设项目前期规划和立项审批环节流程梳理、风险识别与管理”为例。前期规划是指建设项目的第一个环节，是编制项目建议书和可行性研究报告的依据，关系到高校战略目标的实现和战略的合理布局。投资估算是这一环节中一项非常重要的指标，它是指对建设项目从筹建、施工至交付使用的全过程进行预测和确定的未来需要发生所有费用，它是决策、筹资和造价控制的主要依据，也是项目主管部门审批项目建议书的依据[4]。在我国，投资估算误差在项目建议书阶段应控制在±30%以内，在详细可行性研究阶段应控制在±10%以内。

立项审批是指政府职能部门为了合理的利用公共资源进行建设项目核准的必经环节。它包括发改委对建设项目建议书和可行性研究报告的审批，还包括国土部门对建设用地的审批。前期规划和立项审批阶段流程见图2。

在这个环节需要说明的是，十八大之前，初步地质勘探、环评、初步设计等基础性工作是在可行性研究审批阶段开展，十八大之后，提前至项目建议书审批阶段完成，使立项审批依据更加充分。与此同时，对于地勘和设计单位的招标活动也相应提前了。

根据图2梳理的流程，对前期规划编制项目建议书、可行性研究报告审批、建设用地审批的三个节点的主要风险识别、分析及管理见表1、表2。

设计与概预算阶段、施工阶段、招投标环节、竣工验收及结算阶段，根据各自的生命特征，参照“前期规划和立项审批”阶段进行流程梳理，达到流程再造，倒逼完善机构设置、职责权限，建立健全规章制度，防范风险的目的。

五、结论

标准化、制度化的流程是高校建设项目内部控制的一种技术和方法，借助流程梳理识别关键节点的主要风险，并进行风险分析与管理。从管理的角度来看，不仅可以控制建设项目投资成本，提高资金的使用效益，还可以规范内部权力的运行，促进领导干部廉洁建设。正如中国管理实战专家石真语所说:“管理就是走流程，没有规范的流程，管理一切为零。”[3]

本文感谢湖南省会计领军人才培养项目支持。

[1]http：//news.xinhuanet.com/legal/2015-12/21/c_128553247.htm.

[2]石真语.管理就是走流程[M].北京：人民邮电出版社，2016.

[3]肖珊.基于全生命周期理论的建设项目审计体系构建[J].财会通讯，2011（4）：111-113.

[4]段晓晨，吕倩，张小平，等.基于WLCS-ALA模型的建设项目投资估算研究[J].铁道学报，2016，38（7）：117-122.