论土地征收中公共利益范围之界定

张家源

[摘要]近年来，随着各地经济的发展、城市化步伐的加快，国家收回土地使用权日益频繁。在这期间出现了暴力拆迁、违法征地、征而不用、程序简陋、补偿偏低等现象，这些都成为引发社会不稳定的诱因。而这些问题的解决基础都在于公共利益界定问题上，是许多土地征收案例中问题的根源。因此，解决具体问题应该先研究公共利益范围。

[关键词]土地征收;公共利益;范围界定

土地征收中公共利益范围界定过程中的现实问题在于：公共利益的条款几乎为概括性条款，因此适用模糊;界定主体分权模糊，未做到相互制约，因此未解决公共利益与个别利益的冲突，未防止公权力滥用。

一、界定主体及界定程序

在土地征收中，界定公共利益范围的主体是一个宪法分权的问题，界定主体在学术界被认为是政府（行政机关）、立法机关（代议机关）、司法机关、公民。既然这个问题涉及的是分权，则不仅要讨论“谁是界定主体”，而且更重要的是“怎么分权”的问题。笔者就是从如何分权的角度来探讨界定主体在界定范围时所起的作用。因此，从分权问题的研究可以推导出界定制度，制度在现实中的运行就表现为程序，程序制度起到的最主要的作用就在于权力制约。

（一）界定主体

政府在土地征收中是执行者，许多观点认为理应南政府来界定即拥有最大权力。但笔者认为如果执行者拥有最大权力，自身利益会膨胀。虽然它是最深入了解征收状况的主体，但在权力最大时它会为自身利益偏离实际方向。因此，政府的主要任务仍然是执行征收者，是政府公共利益范围方案的制定者。

立法机关是将整个方案制定成法的主体，并且具有肯定或否决整个方案或方案中的某个内容的权力。这样立法机关一定程度上制约了政府的行政权力。在我国，立法机关就是代议机关，代议机关是我国民意的代表。而土地征收作为关系到公民财产的社会活动，势必在这个活动中的每个环节都体现民意。

司法机关在立法机关具体界定了公共利益范围的基础上履行审查的职责，即审查内容是否违宪。然而，在目前我国的现行法律中，司法机关没有违宪审查权，只具有提出违宪审查要求的权力。因此，笔者是在一个完善后的违宪审查制度的理想状态下把司法机关的权限定位于履行审查资格的角色。从目前的状况可以看出，司法机关没有具备界定主体资格，而审查职责则理应由代议机关来履行。

公民在界定过程中所起的是决策者的作用，在政府提出的方案中就体现的是民意，否则会被民意代表的代议机关所否决。根据我国的国情，公民不能直接决定立法，不能直接界定，可以间接地履行他们的权利，从而实现权利。

（二）界定程序

现实中的界定有许多缺陷，政府在界定程序中独大，立法机关制定的法律法规不具体并且无制约政府的权力，司法机关无审查权，公民由于以上三处的缺陷不知如何表达民意并且民意也处于辅助的地位。

从以上分权中就可以推导出制度，有了制度就会有程序。界定制度最主要实现的目的就是表达民意，土地征收主要涉及的是公民的权利，这关系到社会民牛建设、社会秩序的安定和谐。在政府制订方案的过程中会有听证制度、公开制度，也就是在制订方案的过程中广纳各方意见，在制订出来后提交代议机关前公开方案。而代议机关的肯定或否决，以及肯定后制定法律法规的过程是按照宪法、立法法中的相关程序来进行。但代议机关在界定范围之前理应先界定公共利益，其中的模式或标准是产牛公共利益范围的基础。

二、公共利益的立法模式或认定标准

在学术界讨论出的立法模式最早或最典型的是概括式、列举式及折中式。

第一，概括式。我国属于概括式的立法模式，也就是只原则性规定征收是出于公共利益，没有规定公共利益的范围。第二，列举式。与概括式相反，在征收规定中把属于征收的范围列举出来。第三，折中式。这是以上两种模式的合并，也就是既做出了概括性规定，又做出了列举式规定。

纵观三种模式，其中折中式是当中最为全面适当的模式，符合许多国家的实际，同时在法律适用中显得明确理性，许多学者建议我国法律法规采取这种立法模式。近年颁布的《国有土地房屋征收与补偿条例》也采用的是折中式。但一般在列举中容易列…的是绝对的公共利益，如蔡乐渭博士所归纳出的一般属于公共利益的内容：“国防、军事设施，國家机关用地，非政府公益组织用地，交通设施，水利设施，社会公用设施，社会保障设施，教科文卫设施，环境与资源保护设施，能源设施，其他公共利益内容。”但各国毕竟国情不同，除了绝对性公共利益外，其他列举内容应参照我国的情况同时列举出针对长期经济发展阶段的内容。

笔者认同王才亮教授的看法，认为他是从如今的现实社会中所得到的见解。王才亮教授认为：“第一，公共利益不是某一地区或团体的共同利益。公共利益不是为特定的一部分人谋利。否则，地方主义就可以以局部对抗全局损害的合法权益。第二，公共利益不是法律所限制的，应当是具体的，代表最广大人民的意志，这样才能容易取得公众的认同。然而，也不能以取悦受惠者而使不特定的多数人长远利益受损。第三，公共利益不是经营性利益。以营利为目的的行为属于私人行为，行为人应通过市场获得土地而无权征收;而经营性主体为完成国家直接要求的经济任务也可以申请公益征收，但应与其自身的经营行为相区别。第四，公共利益不等同于国家利益。如果过分强调国家利益则可能妨碍公共利益。”

这段话通过排除性标准使得人们对公共利益有了全面认识的情况下做出了针对我国的具体国情的结论。目前《国有土地房屋征收与补偿条例》是唯一一个国内明确界定公共利益的行政法规，对于土地征收中的公共利益界定具有极大参考意义。我国在土地征收中混淆了公益与非公益的界限，在实践与法律中造成了极大的冲突。