新农村建设融资模式研究

高铭鞠，李 龙，腾春月，闫梦迪

(哈尔滨商业大学能源与建筑工程学院，黑龙江哈尔滨 150028)

近年来，随着城市化和工业化水平的不断提高，我国作为最大的发展中国家，正在由原来的农业大国向工业强国迈进。而所谓的城市化就是人口的城市化，其显著特征就是农村人口向城市大量迁移，“空心村”现象由此产生，随之而来的就是农村住房大量闲置、私下转让宅基地使用权、村民违法违规建房等一系列问题。十八届三中全会指出，只有不断改革和完善农村宅基地制度，并且选择一些合适地区试运行，谨慎稳健地推动农民住房财产权抵押、担保、转让，拓宽农民增加财产性收入渠道，才能保障农民宅基地用益物权。

1 相关文献回顾

关于农村宅基地流转，研究内容主要集中在农村宅基地流转现状、方式、特性、亟待解决的问题、农民权益保护、流转方式等方面。李文谦等[1]认为，现如今我国农村住房自发流转性非常普遍，特别是在经济比较发达的地区已经能够形成宅基地隐形交易市场。陈璐等[2]认为，法律没有明确地规定宅基地能否出租，但是依据“地随房走”和“地上房屋属于私有财产”的原则，宅基地使用权能够随着地上房屋出租。薛玉飞[3]则认为，破除“房地一体”的困境才是农村宅基地改革的核心，因此，需要明确宅基地属性，保障宅基地用益物权，探索农村宅基地的流转制度，增加农民的收入。陈璐等[4]认为，在市场经济体制下，市场机制发挥资源配置作用的前提是生产力要素的自由流动，农村宅基地作为一种珍贵的自然资源，需要实现效益最大化。农地流转制度关键所在是健全与完善土地资源发挥的最佳效能，进入市场自由流通，按照市场要求公平竞争，进而达到合理的市场价格。我国法律明令禁止流转农村集体建设用地，宅基地如何流转，通过什么样的制度来保障实现，如今各地的宅基地流转探索已找到答案，笔者也对此做了深入探讨。

我国的《土地管理法》第10条的规定：①村集体经济组织、村农民或者村民委员会对土地进行经营、管理；②如果土地已经分别属于村内2个以上农村集体经济组织的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组负责经营、管理；③土地已经属于乡(镇)农民集体所有的，由乡(镇)农村集体经济组织经营、管理。《物权法》将农村宅基地使用权界定为“占用、使用和收益的权利”，国家土地所有权的统一和唯一的主体是中华人民共和国，其代表全体人民对国有土地享有支配的权利，宅基地上所建房屋归农民个人所有，而农民建房占用的宅基地权仍然是集体所有权，这标志着宅基地所有权与使用权分离的产权制度正式建立。改革开放以来，我国根据原有制度建立和完善，提出了一户一宅以及限制面积的措施，规定农民不许将房屋转让卖给城市居民。

这些就是现今宅基地流转问题的症结所在，总结起来就是现阶段农民日益增长的转让宅基地的需求，同我国原有的土地制度之间的矛盾。

2 农村宅基地流转的现状

2.1立法现状于2015年12月召开的全国人民代表大会常务委员会，规定了包括天津在内的59个县市试点运行，暂时性允许农民住宅财产权抵押贷款。不难看出，农村宅基地使用权可以转让但有一定限制，只能在村民之间互相流转，不可与城市居民进行流转，而且村民宅基地使用权一旦进行流转，便再也不能申请宅基地了。

2.2农村宅基地流转存在明显的地区差异农村宅基地使用权的流转在城市和郊区之间非常普遍，在经济发达地区与经济不发达地区却也存在差别。根据调查显示，经济相对发达地区，其宅基地流转的也非常快，经济相对弱的地区，宅基地流转速度相对较慢。而且距离市中心近的地区流转迅速，远的地区则流转较慢。

2.3转让现状通常宅基地对于人们的使用价值体现在建立房屋上，农民对其上建筑物享有所有权，可以出租和买卖，然而房屋不能脱离土地而存在，这就形成了我国特有的“一宅两制”的产权制度，即宅基地属集体所有，房屋属农民个人所有[5]。农民买卖住宅，尽管表面上不是买卖宅基地，但卖出房子的同时，宅基地显然也随之转移到买方手里，这也遵循典型的“地随房走”交易原则[6]。农民流转宅基地的主要形式如表1所示。

表1 农民流转宅基地主要方式

2.4产权问题我国现行法律体系规定农村宅基地属集体所有，不准买卖和出售，村民是基于集体成员的身份而无偿获得，在我国物权法中规定宅基地的权利为用益物权，即占有、使用、收益的权利，村民无权对宅基地进行处置。

农村宅基地产权制度的不完善导致了产权不清，农民对宅基地的用益物权和房屋财产功能得不到保障。由于产权不清当产生纠纷时取证较困难，不利于保障当事人的合法权利。

综上，农村产权流转交易市场的现状是：在集体资产问题上，很多农民得不到集体土地价值上涨的好处；购买农村住房后遇到拆迁等问题时赔偿款项的分发不明确；没有完善的农房流转市场，土地价值得不到充分体现，也不好保障合法权益。因此建立农村产权流转交易市场，可以为农民实现财产价值提供保障。

3 宅基地在流转中亟待解决的问题

3.1存在“一户多宅”现象现行相关法律中的一户一宅制度，要求一户只能拥有一处宅基地，然而法律中并没有明确定义一户一宅制度，现今一户多宅现象较为普遍。据统计，2013年杭州萧山区累计拆除了“一户多宅”10 163户，面积109.8万m2，“一户多宅”现象既违反了法律规定，又造成了农村土地使用率低下。据此也对大庆市让胡路区新华村进行了调查，新华村是让胡路区喇嘛甸镇的中心村，位于喇嘛甸镇的中部，该村辖区面积9 334 hm2，全村共有人口12 000人。规划范围内现有住宅4 153户。对其中的300户进行了走访调查，了解到有75户居民有2处及以上宅基地，约占总调查户数的25%。其中多宅的来源主要有2个，一是购买同村其他成员的房屋，另一个则是继承父母或其他亲戚的房子。

3.2存在违法违规占地、建房土地属不可再生资源，随着人口的增长土地已成为稀缺资源，具有很高的经济价值，农民获得宅基地时是无偿的，也没有明确的使用限制，因此存在许多违规建房现象，大致有以下2种：一是超高建房，在有限的面积上盖更高的房子；二是投机行为，购买价格便宜的农村土地进行工业或商业活动。据嘉禾县国土资源局统计，嘉禾县2009年全县共查处违法用地面积14.18 hm2，其中农村个人建房面积0.50 hm2；企业用地面积13.68 hm2。2010年查处违法用地面积30.87 hm2，其中农村个人建房面积0.49 hm2,企业用地面积30.38 hm2。嘉禾县合法用地面积2009年是19.70 hm2，2010年是17.39 hm2，2011年是15.86 hm2。从以上数据可以看出，嘉禾县违法用地面积在逐年增大，而合法用地面积在逐年减少。其原因如下：我国法律机制不完善，造成违法行为屡禁不止，基层土地管理部门方法不当，乱推卸责任，碰到棘手问题移交法院，造成大量案件堆积，错过了解决问题的最佳时机，使矛盾愈演愈烈。

3.3非法流转交易大量存在根据我国相关法律规定，宅基地只能在本村集体之间进行流转，但在现实生活中，一方面由于本村集体之间购买需求小，购买能力差；另一方面由于现在生活水平的提高，加上城市生活压力增大，更多的城里人愿意到农村买房。因而常常存在一些居民将宅基地转让给非本村居民甚至城镇居民的现象。当然这种交易是不受法律保护的，很容易产生纠纷。据调查，在大庆市让胡区规划范围内选取的300户住宅中约有78户空置住宅，其中有25%的住宅已进行转让，但只是私下交易，双方简单地签订了一个买卖契约，均属于私下不合法的流转，非法交易一旦出现事故纠纷，农民的权益通常得不到法律的保障，造成财产损失。对于宅基地流转时可能出现的问题调查总结如表2所示。

表2宅基地流转可能出现的问题调查结果

Table2Surveyresultsofpossibleproblemsinhomesteadcirculation

可能的问题Possibleproblem户数Household比例Proportion∥%权属纠纷Powerdisputes10469.3税费征收Taxandfeecollection2114.0实施细则Imple-mentationrules1610.7其他Other96.0合计Total150100

3.4宅基地面积超标现象普遍存在宅基地面积超标的主要原因如下：首先是历史遗留问题，全国各省出台土地政策时间大致相同，规定出台前随机分配的面积很多超过现下法律所规定的面积，但农民已经在土地上建立私有财产，导致土地无法收回。其次是农村现状原因，农村子女成年后需自立门户，因此会申请新的宅基地，而原来家庭由于人口减少，按照法律规定应收回一定面积的土地，由于房屋搭建在土地上，无法收回，这就造成了土地大量流失和浪费[7]。新华村在调查的300户中，未超标的有156户，占52%；超标的为144户，占48%,其中平均超出面积为260 m2。

4 促进农村宅基地流转的政策建议

4.1通过法定租赁权实现流转当农村村民的房屋所有权转移给非集体成员时，可以通过建立法律体系允许非农村集体成员在有效期内有法定租赁权，需要缴纳的租金费用可以由双方私下进行协商，当所有权被国家强制性收回时，其合约也随之失效，可以有出让人退回未到期的租金。

4.2实行有条件转让流转的模式可以通过买卖双方关系的不同分为以下3种情况：同村集体成员之间可无条件自由流转；不同村集体成员之间可以以交换的形式进行流转，此时土地仍属于集体内部；集体成员与城镇居民间进行流转时需明确使用目的，进行有条件流转，如：禁止开设工厂、用于商业用途大面积开发等流转行为；农村居民在流转前应确定其在城镇有固定居所或工作，以确保农村居民有基本生活保障。

4.3建立完善农村住宅的登记制度完善农村的住宅流转法律制度，建立农村住宅登记制度。在交易过程中，农村组织经济管理人员可效仿城市房屋买卖登记的方法，对于宅基地流转详情进行登记和公示，让村民互相监督，对于不积极响应号召的村民，当其欲将宅基地转让时，除非自主登记，否则其转让不具有法律效力。

4.4积极完善农房流转市场建立农房流转市场的运行机制；建立健全农房评估制度；提高农房流转市场的透明度。

4.5改善土地征收补偿制度现实生活中时常发生土地被征收后补偿款项不明晰的纠纷，设想是建立健全拆迁或土地征收补偿机制，对宅基地及其上建筑物采取分别补偿的办法，宅基地的补偿款项给与宅基地原所有人，其上建筑的补偿则给予建筑物的所有人，补偿金额应建立相应的评估机构，按市场价格，结合当地情况定价。

4.6建立健全宅基地退出机制建立健全宅基地退出机制，可将宅基地买卖登记部门同时设为宅基地退出手续的办理部门，让自愿退出宅基地的村民能顺利办理各种手续。此处要注意的是，退出的集体成员不可再申请宅基地。

4.7完善相关法律法规以发展的眼光看问题，我国应该建立健全法律体系，加大审查力度，完善土地经济交易流动市场，明确宅基地和住房之间的关系，为宅基地抵押贷款市场营造出更好的氛围。切实保障农民的权益，使农民知法懂法。

4.8提升城镇化进程加快农村户籍制度改革的步伐，方便农村人口向城市转移，缩小城乡差距，为农村主宅基地的流转无阻碍创造有利的环境；同时，也要振兴农村建设，吸引年轻人建设自己的家乡。完善医疗保险制度，解决农民出行难、看病难等问题，切实保障农民自身利益，实现合理利用土地资源的目标。

4.9坚持规划无论是城市总体规划、土地利用总体规划和新农村建设规划还是城镇建设规划编制工作，都要走在各项工作的前面，规划要“因地制宜，因区制宜”并且要解决好经费投入问题。

4.10加强法律法规的宣传加强法律宣传，教育广大农民遵章守法，依法诉求，让广大农民懂法、守法，学会运用法律维护自己的合法权益，共享改革的成果。

[1] 李文谦，董柞继.质疑限制宅基地流转的正当性[J].农村工作通讯，2009(12): 16-17.

[2] 陈璐，韩学平.农村宅基地使用权流转制度改革的立法完善对策[J].农业经济，2017(1)：79-81.

[3] 薛玉飞.供给侧改革背景下农村宅基地使用权流转研究[J].科学发展，2017(3)：92-97.

[4] 陈璐，王艳鹍.论宅基地流转的必要性[J].黑龙江科技信息，2017(5)：279.

[5] 苑韶峰，丁武兴，杨丽霞，农村宅基地流转问题的剖析与破解[J].上海国土资源，2015(4)：14-18.

[6] 张光辉，邓建辉，麦静，等.农村宅基地流转现状、问题与对策研究：基于梅州市的调查分析[J].南方农村，2015，31(2)：11-16.

[7] 陈璐.农村宅基地使用权立法现存问题与完善建议[J].农业经济与管理,2017(1)：94-100.