加速现代小农培育的浙江实践与发展建议

李宝值，钱文荣，杨良山，黄河啸，朱奇彪,*

(1.浙江省农业科学院 农村发展研究所，浙江 杭州 310021；2.浙江大学 中国农村发展研究院，浙江 杭州 310058)

1 浙江省小农生产现状与问题

小规模农户农业生产在浙江省范围内仍广泛存在。数据统计显示，截至2016年底，浙江省人均耕地0.53亩(旧制单位，1亩≈667 m2，遵从农业生产习惯保留，下同)，农业人口人均耕地0.9亩。全省实行规模经营(10亩以上)的耕地面积811.16万亩，其中：经营10～30亩的农户9.96万户，共158.26万亩；经营30～50亩的农户2.48万户，共91.03万亩；经营50～100亩的农户2.01万户，共140.75万亩；经营100～200亩的农户1.23万户，共158.34万亩；经营200亩以上的农户7 281户，共262.79万亩。经营耕地10亩以下的农户数为793.88万户，其中，未经营耕地的农户数为152.63万户。同时，浙江小农生产面临如下问题。

一是扶持政策的普惠性与精准性不够。各级政府的扶持政策过多地向规模性经营主体倾斜，小农得到的扶持很少。比如，旱粮生产基地连片50亩以上的种植户才能享受旱粮种植补贴(每亩125元)。同时，小农捕捉利用政策信息的能力也不足，导致扶持政策难以惠及小农。

二是社会化服务供给相对滞后。浙江省农业社会化服务供给主体主要包括公益性服务组织、合作性服务组织、市场化服务组织3类。公益性服务主体在农业社会化服务中居于主导地位，但资源分散、服务效果不明显。合作性服务主体是农业社会化服务体系的重要力量，但需要继续扶持和完善。市场性服务主体在农业社会化服务中潜力巨大，但亟待政策扶持和规范发展[1]。据全国第二次农业普查数据显示，浙江省有农林牧渔服务业法人单位4 727个，占全国的3.41%，从业人员合计36 868人，占东部地区的6.67%，占全国的3.32%。相对于浙江经济在全国的比重而言，上述指标比重明显偏低。

三是现代特征有限且生产效率较低。小农生产主体普遍年龄偏高、文化素质偏低、思想相对保守，接受新品种、新技术、新事物的能力不强，缺少创新意识与创业能力。小农生产受限于耕地规模、经营分散，很难吸纳先进农业技术，很难运用现代化设施和农业机械，很难融取生产资金，使得农业产出效率比较低下，市场竞争力和抵御风险能力亟待提高。

四是合作程度与带动能力不足。农民合作社普遍存在产权关系松散、服务功能单一、竞争实力弱小、利益联结不紧等问题，还存在不少“空壳社”“个人社”“家庭社”。目前，浙江省共有规范化合作社8 735家，占全省合作社总数的比例不到20%，合作社成员农户116.2万户，仅占承包农户的12.8%，合作社社均资产仅80万元。

2 现代小农培育的浙江实践

近年来，浙江省坚持高效生态农业发展战略，厚植生态循环农业的转型优势、创新农业生产经营体制的平台优势、农村人居环境的宜居优势、农村三产融合发展的增收优势、增强低收入人口自我发展能力的帮扶优势，以及统筹城乡区域发展的空间优势[2]，加速推进小农生产与现代农业发展的有机衔接，为培育现代小农贡献了浙江智慧，主要做法如下。

一是通过调整补贴方式、创新信贷模式、改革保险制度，完善小农生产的扶持政策体系。例如，大力实施普惠金融工程，推出针对个人贷款额度30万元以内的“普惠快车”模式，建立普惠金融客户档案1 326万户，评定客户521万户，授信金额4 663亿元，贷款余额2 691亿元。此外，建立健全“共保体”模式，建立覆盖乡村的“服务站—服务点—协保员”基层涉农保险服务体系，实现保险覆盖面和农民受益面双提升，2016年政策性农业保险参保农户159.35万户，赔付22.16万户，共计6.03亿元。

二是通过培育服务主体、拓展服务功能、延伸服务链条，健全小农生产社会化服务体系。通过集成自有功能、承接部门职能转移、嫁接金融机构服务、融入供销系统服务、吸纳企业加入服务等途径，农业社会化服务组织有效整合服务资源，拓展培育服务功能。目前，浙江省累计建成现代农业服务中心30家、专业化服务组织170家、庄稼医院909家，年测土配方、统防统治、示范推广面积300余万亩，智慧农资平台覆盖2/3县，700多家农资企业入驻。

三是通过强化农民合作社、农合联等新型主体的组织辐射，构建新型合作经济体系带动小农生产。目前，浙江省共有农业产业化组织5.5万个，从业人员234.9万人，带动农户861万户，覆盖率90%以上。浙江积极探索把农民合作经济组织、各类为农服务组织(企业)联合起来，组建生产、供销、信用“三位一体”的农合联体系，让更多农民实现共建共享。到2016年底，全省组建乡镇级农合联929个，县级农合联82个，市级农合联11个，联结农民合作经济组织6.3万个。

四是通过大力推进产业扶贫、搬迁扶贫、金融扶贫、就业扶贫与提升社会保障水平，加强扶贫开发对小农生产的覆盖。浙江一直高度重视扶贫工作，同步推进人群扶持和区域扶持，深入实施低收入农户收入倍增计划、特别扶持行动计划、山海协作工程和山区经济发展、26县加快发展等政策，持续加大扶贫投入力度，支持收入较低的小农增收致富。2016年，省财政安排低收入农户发展资金2.78亿元，还安排专项扶持资金2.15亿元，在磐安等5个县(市、区)开展光伏小康工程项目试点，项目收益全部用于支持扶贫重点村集体经济发展和低收入农户增收。

3 加速现代小农培育的总体思路

我国的农业现代化应该包容小农、服务小农、普惠小农，要谨防在解决农业问题时恶化农民问题。建议借鉴浙江经验，深入落实“绿水青山就是金山银山”重要理念，以“两生两产”(生态资源保护，生产价值共享，产权制度完善，产业形态创新)作为把小农生产引入现代农业发展轨道的总体思路。

一是生态资源保护。要将小农生产与生态资源保护紧密结合起来，不断完善生态资源的多元化保护机制和手段，建立政府、市场和社会相结合、三位一体的生态保护与补偿体系和机制，同时要坚持生态保护、生态补偿和扶贫攻坚的有机结合[3]。二是生产价值共享。要重视小农权利赋予和能力建设，关注政策措施的益贫性和公平性，构建多方参与和共赢共享的多元利益联结机制，使其能平等地参与到经济社会发展体系当中，实现初次分配益贫和再次分配合理共享。三是产权制度完善。小农财产性收入由所持产权的“量”和产权交易的“价”共同决定。按照党的十九大报告所强调的“经济体制改革必须以完善产权制度和要素市场化配置为重点”，应当通过推进农业农村产权制度改革，激活市场、激活主体、激活要素，通过确权让资源变资产、通过赋权让资产变资本、通过活权让资本变收益，让小农拥有更完备的产权，让小农更好地利用产权，让小农从产权中获取更多的收益。四是产业形态创新。要牢固树立“经济生态化、生态经济化”的绿色发展理念，科学发展“绿水青山”内生性产业和外生性产业，并通过品牌化、生态认证、地理标志认证等，提高小农生产与服务的附加值与市场竞争力[4]。

4 加速现代小农培育的主要措施

建议以“组织小农、服务小农、带动小农、提升小农、激活小农、支撑小农”为抓手，不断提升小规模农户的综合素质、生产经营水平与发展能力，加快构建一支适应现代农业产业发展需要的，组织程度高、配套服务全、生产方式优、科技推广快、经营业态新、市场竞争强的现代小农队伍，加速实现小而美、小而精、小而新、小而强的现代小农经济。

4.1 组织小农：积极推动产业化联合体建设

建议各级农业主管部门牵头开展农业产业化联合体示范创建活动，建立和发布示范农业产业化联合体名录，对示范农业产业化联合体给予重点支持。一是建立多元主体分工协作机制。增强龙头企业的带动能力，提升农民合作社的服务能力，强化农户的生产能力，在充分协商的基础上，鼓励制定共同章程，制发成员统一标识，增强成员归属感和责任感。二是健全多类资源要素共享机制。鼓励龙头企业将农资供应、技术培训、生产服务、贷款担保与订单相结合，引导农业产业化联合体内部形成服务、购销等方面的最惠待遇。三是完善多种形式的利益共享机制。鼓励农业产业化联合体探索成员相互入股、组建新主体等新型联结方式，引导农民以土地经营权、林权、设施设备等入股家庭农场、农民合作社或龙头企业，采取“保底收入+股份分红”的分配方式，让农民以股东身份获得收益[5]。此外，建议实行财政支农资金折股量化制度，在不改变资金用途的情况下，将由扶持新型经营主体的财政资金所形成的资产，折股量化给所带动的小农，但补贴类、救灾救济类专项资金不宜纳入财政支农资金折股量化项目实施范围。

4.2 服务小农：加快完善农业服务体系建设

建议各级农业部门加强农业社会化服务行业的管理和指导，积极探索和创新农业生产社会化服务的工作机制和有效模式。一是引导规范发展。要结合深化“放管服”改革，建立健全农业生产性服务业标准体系，针对不同行业、不同品种、不同服务环节，制定服务标准和操作规范，加强服务过程监督管理，引导服务主体严格履行服务合同。建立服务质量和绩效评价机制，对农业服务领域严重违法失信主体，按照有关规定实施联合惩戒。二是聚焦薄弱环节。着力支持作业成本高、短期效益不明显、群众积极性不高的深耕深松、农作物秸秆还田、施用有机肥等环节，初始投入大、技术难度高、单个农户做不了的工厂化育供苗、仓储烘干等环节，以及外部性特征强、单个农户作业效果差的病虫害专业化统防统治等环节。三是创新服务方式。要总结推广一些地方探索形成的“土地托管”“代耕代种”“联耕联种”“农业共营制”等农业生产托管形式，把发展农业生产托管作为推进农业生产性服务业、带动普通农户发展适度规模经营的主推服务方式[6]。

4.3 带动小农：大力培育农业区域公用品牌

建议有条件的地级市成立农产品区域公用品牌建设推进委员会，由分管副市长任品牌推进会主任，农业、财政、林水、质监、工商等分管部门领导为成员，下设办公室，负责当地农产品区域公用品牌建设的领导、协调、督查和测评等工作。建立健全“政府推动、部门联动、农民主动、市场拉动、社会促动”的农产品区域公用品牌建设长效机制，打造地方政府负责制订战略政策、推动品牌建设，职能部门负责配合战略政策、协助品牌建设，农民合作社联合会负责执行战略政策、协调品牌建设，农民专业合作社、农业企业负责保障产品品质、落实品牌建设的协同联动格局，集中力量培育一批具有明显地域特色和市场知名度、能够有效带动小农生产现代化的农产品区域公用品牌。

4.4 提升小农：创新优化农民教育培训平台

建议按照“高端引领、分类培育、整合资源、优化政策、整体推进”的原则，深入实施职业农民培育计划。一是优化教育培训平台。按照“分层分类、精准施策、实用高效”的原则，以“农民大学、农民学院、农民学校”建设为中心，打造省、市、县三级教育培训平台。完善“一主多元”的农业农村人才教育培训体系，深化产教融合与校企合作，统筹利用农广校、涉农院校、农业科研院所、农技推广机构、成人学校和社区学校等公益性培训资源。二是优化示范实训平台。以需求为导向、以田间为课堂、以实践为手段，在农业企业、农民专业合作组织、家庭农场和有固定实训场所的种养殖大户、农家乐集聚村建设一批实训基地和田间学校。三是优化信息管理平台。建设项目库、师资库、人才库、教材库和实训基地库五大系统数据库。依托国家农业云平台和应用程序(APP)，对接各地农业信息化服务平台，充分利用互联网等现代信息技术手段，为农民提供灵活便捷、智能高效的在线教育培训、移动互联服务和全程跟踪指导。

4.5 激活小农：培育壮大农业农村新型业态

建议选取有基础、有优势、有特色、有规模、有潜力的村庄、农场和基地开展“共享农庄”建设试点，支持有条件的地区通过盘活“四荒地”、农村及农场闲置房屋、集体建设用地，开展城乡建设用地增减挂钩试点等方式发展共享农庄。鼓励因地制宜选取整村综合开发、村庄农房改造升级开发、基地开发等建设模式，合理选择股权融资、借贷融资、众筹融资、产业基金等融资模式，积极探索租赁合作、股份合作、生产合作、劳务承包等参与共享机制，立足实际，打造产品订制型、休闲养生型、投资回报型、扶贫济困型、文化创意型共享农庄[7]。此外，建议结合农村产权制度改革工作，推进林权、土地承包经营权和农民住房财产权等“三权三证”抵押融资试点工作，鼓励农民以土地、林木入股等方式参与农庄建设，在鼓励小农参与建设经营农庄的同时，保障其获得地租、劳务、入股分红、品牌溢价等多种收入。

4.6 支撑小农：高水平推动农产品网络上行

建议加快推进农产品电商出村试点、农村电商百万带头人计划和农产品电子商务标准化试点工作，为普通农户的农产品网络上行提供有力支撑。一是加强基础设施体系建设。以县级仓储物流中心为主体，依托电子商务服务站，结合乡村两级物流配送站，建立农产品分销体系、品控体系、可追溯体系，为涉农电商提供仓储、包装、发货、品控、供应链等服务。二是提高网络上行的综合服务能力。以县级农村电子商务公共服务中心为载体，整合县域资源，建立健全电子商务营销服务体系，提供农特产品品牌策划、包装设计、视频拍摄、代运营、运营推广、第三方平台对接、分销体系建设等服务。三是强化大数据应用。鼓励农产品电商出村试点县采取政府购买服务等方式，加强大数据技术应用，动态分析农村和农产品市场变化，推进个性化定制和柔性化生产[8]。