关于邻避问题的思考

郑豫家

摘 要：以2014年5月杭州市余杭中泰乡九峰垃圾焚烧厂选址引发的群众聚集冲突为案例，分析政府在公共管理执行中的问题，包括公共政策本身、政策执行机构、政策涉及层面的人员、政策执行中的准备、宣传，涉及的利益群体，执行过程中的行为和舆论来总结案例的教训，最后将邻避问题的化解提出透明、有效的公众参与方式和舆论引导模式，用透明的制度来化解信息不对称带来的矛盾。

关键词：邻避问题；公开；透明；制度

2014年5月10日，杭州市余杭中泰乡九峰村爆发了项目公示以来最大的冲突，几千民众涌向九峰垃圾焚烧厂拟建地，一度使相邻的高速公路瘫痪。与此同时，民众和警员发生了肢体冲突，双方均有人员受伤。笔者作为参与维稳的警察，看到同事受到群众的伤害，舆论却两头煽风点火，政府宣传姗姗来迟，各个利益集团从中博弈，政府和民众出发点都是好的，但却造成了双输的结局，笔者觉得教训深刻，特此分析。

事情情况简介

2014年5月10日余杭区人民政府针对杭州余杭数百群众就环境能源项目集聚一事发布通告。2014年4月23日，杭州余杭区中泰乡九峰村规划建造垃圾焚烧厂的项目还在公示阶段，该项目已引起附近居民和诸多楼盘住户的忧虑，他们担心自己的生活环境及附近水源会受到垃圾焚烧带来的不良影响。10日下午3时许，民众聚集在垃圾场的拟建地，以及省道和高速公路，他们想扩大影响，让过往车辆看到他们的抗议。于是现场有大量警员想劝导、疏散，以维持秩序。但不幸的是双方为此发生了言语肢体冲突。次日杭州市公安局通报事件情况，警员在处置过程中始终有礼有节、保持克制。直到11日凌晨，现场秩序才基本恢复。后来政府给出了“36问36答”，解答村民们心中包括了杭州为什么要新建垃圾处理设施、为什么要选择垃圾焚烧处理、为什么要选址九峰、周边水源和環境，以及发达国家是如何处理城市垃圾等关键问题。

事件分析

新建垃圾焚烧厂给原本紧张供给紧张的垃圾供给系统减轻了负担，可是为何那么多群众反对，引起“堵路”、“肢体冲突”，我想是民众的不理解造成的。所谓的“邻避效应”是指，居民或当地单位因担心其居住地附近的建设项目对健康、环境等带来诸多负面影响，然后他们所采取的极端反对行为。当垃圾焚烧厂厂址选定的时候，民众是不知情的，他们心中对垃圾焚烧厂的认知一定不是后期的“欧洲标准”，而是影响居住环境的“灾难”。此时在地产商等利益集团的煽动、别有用心的媒体挑唆下，群体心理一下子被激发出来。正如勒庞在《乌合之众》里所言，群体是没有智商的，在被世俗所困顿的生活里，一句口号，一个标志，就能让他去做所谓“改变世界”的事。那些是犯罪的行为，比如寻衅滋事、打砸抢等，在群体的光环下却在众人的狂热中肆意妄为。在余杭中泰，警员为了维护民众的安全在休息时，却被失控的民众推翻警车，抢走手机。原因何在？是信息的不透明，信息公开制度的缺位。从公共管理学的角度分析，政策本身没有问题，但因为准备不足，宣传和舆论引导不到位，加上涉及50多个楼盘的地产商，在杭州这个多年因土地财政而积累的城市，所引发的利益博弈使得情况失控，但这恰恰是决策者当时没有考虑到的。邻避问题因为PX（对二甲苯）项目在厦门、宁波发生过群体性事件，也造成大规模民众聚集。可是杭州市政府并没有吸取前车之鉴，匆匆上马的选址，导致结果非常被动。我国目前邻避问题中大部分是环境问题，试想如果在项目上马前做了环保评估，一定会使民众更信服些，可在此事中，杭州市环保局却称不清楚，也就是没有做过环评。

吸取教训，化解问题

十八大以前，政府以GDP增长为首要目标，企业以盈利为目标忽视社会责任，加之监察机制不完善，权力寻租空间不小，导致尽管GDP快速增长，但是日益失去了公信力。一旦经济增长放缓，居民眼看环境逐渐恶化，就开始焦虑自身的健康，这也是为何进一步加深了居民对政府的不信任，也放大了邻避效应。那么如何走出邻避效应的泥潭呢？笔者认为，需要政府、企业和民众三者的共同努力，形成良性互动，重建信任。

首先，政府要落实《政府信息公开条例》，主动公开民众关注度高、社会影响面广的信息，营造信息透明的社会环境，逐渐消除信息不对成导致的不信任感，消弭公众和政府之间的猜疑。同时，企业要进行简洁、系统的风险分析，制定预案、及时公开，吸纳民众和政府的有益意见和建议，确保建设周边区域拥有表达权、知情权。政府努力将民意调查、召开听证会等听取民众建议、意见的好方式形成制度并贯彻落实。

其次，政府应做好建设项目的宣传等准备工作，民众疑问较大的项目，必须进行听证和环评工作，这也是全面依法治国的重要体现。政府要建立合理的经济补偿制度，对建设项目所在地的予以补偿，确保受影响区域的利益不受到损失，言而有信，恢复公信力。

再次，完善监管制度，引入民众认可的信任度高的第三方专业公司依法对项目建设营运的整个过程进行监督与监测，加强社区监督，赋予社区一定的掌控权，设立专人专线，及时反馈民众的疑问和焦虑，及时解决问题，同时强化社区和民众的监督作用，消除隔阂，再次达到互信双赢。

最后，要尊重公民的意见和权利，使基层民众在公共管理中享有同样的参与权、选择权。从“公众参与”一步步达到 “共同决策”，推动公民参政议政和经济补偿机制的不断完善。痛定思痛，我想决策者在此事经历之后，我们的执政水平和机制应会更加完善，在政策执行中也会逐步渗透，思考得更为周密，从而化解邻避问题。

（作者单位：西北大学公共管理学院 ）

【参考文献】

[1]邢玉立. 城市权利、设施生产与邻避冲突研究[D].山东大学，2017.

[2]常亮. 城市发展中的邻避冲突及其治理[D].西南政法大学，2015.

[3]钱明轩. 邻避问题化解的环境法制路径研究[D].中国矿业大学，2016.