基于新时代视角下地方政府机构改革困境与路径

王腾雲

摘 要：党的十九届三中全会之后，中共中央出版了《中共中央关于深化党和国家机构的决定》，这是在新时代背景下进一步深化地方政府机构改革的重要举措，无疑对建设人民满意的服务型政府提供了巨大的推动作用。地方政府改革是一个不断克服阻碍、循序渐进的进程，对改革进程中面临的困境进行深入分析，并从做好行政人员思想工作、转变政府职能和加大简政放权力度、完善配套设施制度、妥善安置分流人员等方面提出有针对性的对策。

关键词：地方政府；机构改革；制约因素；对策

改革开放40年来，随着社会主义市场经济的逐步深入发展，新时代的社会对我国地方政府提出诸多新问题和新挑战。这就要求进一步深化政府机构改革，完善社会主义市场经济，转变政府职能，加大简政放权来应对经济社会发展的需求。党的十九届三中全会印发了《中共中央关于深化党和国家机构的决定》（以下称《决定》），政府机构改革步伐将进一步推进，通过对《决定》的深入研究，有助于理解深化政府机构改革的内涵，全面认识到政府机构改革存在的局限以及路径依赖。

一、地方政府推进机构改革的必然性要求

2018年2月28日党的十九届三中全会《决定》中明确指出：“深化党和国家机构改革是推进国家治理体系和治理能力现代化的一场深刻变革，是适应新时代下中国特色社会主义发展的必然要求，是实现国家有效治理、长治久安的重要保证，更是我们党治国理政的重要保障，要求各地区各部门各单位党委（党组）要不折不扣落实党中央决策部署。”这一论断，揭示了深化党和国家机构对于推进国家治理体系和治理能力现代化的重要作用，也揭示了地方政府机构改革必须要把握的正确方向[1]。地方政府机构改革是行政体制改革的重要内容，是上层建筑适应经济基础客观规律的必然要求，必须要着眼于新时代，进一步完善社会主义市场经济体制，深入贯彻落实以人民为中心的发展思想，有效提高政府治理能力现代化。

（一）社会主义市场经济体制的自我完善和发展的需要

党的十九届三中全会《决定》指出：要“坚决破除制约使市场在资源配置中起决定性作用、更好发挥政府作用的体制机制弊端。”这说明了体制性障碍仍在一定程度上阻碍了经济的发展与进步，市场和社会发挥的效力无法达到预期效果。在地方上主要表现为政府对微观经济事务干预过多过细等问题。这些问题的存在，一定程度上制约了社会主义市场经济的完善，抑制了社会发展活力，同时也会产生贪污腐败的问题[2]，因此要充分发挥市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，将两者有机结合起来去处理体制层次的弊端，完善社会主义市场经济体制，地方政府机构改革就显得势在必行。

（二）坚持以人民为中心的发展思想的需要

党的十九届三中全会《决定》中指出：“为适应新时代中国特色社会主义发展要求，把坚持以人民为中心作为深化党和国家机构改革的基本原则[3]。”这一论断充分说明了深化党和国家机构改革的根本目标是为人民谋福祉，满足人民根本利益的需求，不断提高人民物质文化生活水平，促进人的全面发展。当前地方政府职能的软肋环节在于社会管理和公共服务，政府全面正确履行职能的体制性障碍仍然存在，在一定程度上影响了人民群众的切身利益。因此，为了实现人民对美好物质文化生活向往追求，切实贯彻落实以人民为中心的发展思想，务必要深化地方政府机构改革。

（三）转变政府职能、有效提高政府治理能力的需要

党的十九届三中全会《决定》指出：“转变政府职能，优化政府机构设置和职能配置，是深化党和国家机构改革的重要任务。”[4]由此可见，转变政府职能，是深化行政管理体制改革等重中之重，已然成为政府机构改革的重要内容和提高政府治理能力现代化的表现。而在地方上，全面实现政府职能转变，提高政府治理能力，必须要以深化地方政府机构改革作为保障。通过政府机构改革，才能够将政府职能转变到经济调节、市场监管、社会管理、公共服务和生态环境中来，才能进一步理顺地方各部门之间的职责关系，明确部门的职能分工，提高行政效率，真正解决《决定》中指出的职能错位、越位、缺位等现象，真正做到治理能力现代化。

二、地方政府机构改革面临的困境

改革开放40年来，地方政府机构经过历次改革，有序推进，取得了丰硕的成果，为本地区的经济发展和社会进步发挥了重大作用。但地方政府机构改革中也面临着诸多困境和问题，主要表现如下：

（一）传统行政观念较难转变

一切行政改革的最大的困境不外乎行政观念的转变。长期以来，以“官本位”、“政府中心论”等为特征的传统行政观念仍然指导着大多数行政人员的思维和行为习惯，在一些地区行政人员的思想中仍然存在着权力观念，当事件涉及自身利益时难以舍弃。地方政府机构改革是对权力和利益的重新分配，必然会触动到某些部门和个人的利益，很多行政人员面临新的行政改革方案难于适应，故而对机构改革抱有抵触的态度。因此，如果地方行政人员的思维和观念没有得到及时转变的话，势必会阻碍政府机构改革进程。

（二）政府职能难于转变

地方政府机构改革绝不仅仅体现为人员的精简和机构的撤并，衡量机构改革成败的关键在于是否以转变政府职能为核心。因此，要想深化政府改革，首先要转变政府职能，正确处理好政府、市场、社会三者之间的关系，即哪些事该由政府、市场、社会各自分担，哪些事应该由三者共同承担。全面正确履行政府职能，该管的事要管好或管到位，有些该放的权要下放或放到位。过去历次地方政府机构改革未能抓住以转变职能为核心这一个关键环节，虽然机构和人员都在一定程度上达到了精简化的目的，但仍然陷入“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的机构改革循环怪圈。在此看来，政府职能難于转变的问题仍是未来一段时间内地方政府改革的瓶颈之处。

（三）人员分流阻力大

人员分流由于关乎政府官员个人的切身利益，所以说这是政府机构改革工作的重中之重，更是政府机构改革中不可回避的重要问题。一方面政府机构要保证编制精简、行政高效，另一方又要保证岗位的人员数量，这往往陷入小范围改革没成效，大范围改革又怕引起社会震荡的两难困境[5]。机构改革的初衷在于机构精简和部门整合，提高政府整体效能，降低行政成本，解决机构臃肿、人浮于事的问题。地方政府机构整合、裁撤后，余下的人员该如何安置、领导如何安排、被分流的人如何通过相应的机制保障其应得利益不受损等问题，若没有一个科学合理的解决方案，必然会产生抵触心理，增加了分流工作的难度。

三、地方政府机构改革实施困境的优化路径

经过近40年6次地方政府机构改革表明：面对新时代新社会新矛盾的背景下，地方政府机构改革是一个循序渐进、不断完善的过程，对改革进程中不断出现的各种困境，我们要时刻保持清醒的认识，积极采取对策加于应对，为顺利实现改革目标奠定基础。

（一）进一步做好行政人员的思想工作

做好行政人员的思想工作事关机构改革的顺利与否，政府官员的思想工作直接上升到意识形态层次的工作，这对做好新形势下的其他各方面关于党中央的机构改革工作的宣传具有重要的意义。机构改革的成功与否，都直接影响到国家政治、经济体制的改革进程。因此，地方政府各级党委要通过各种各样的形式做好宣传教育，加强在新时代背景下行政人员的思想政治教育，引领各级干部强化四个意识，坚决维护党中央决策部署，认清政府机构改革形势，从内心上自觉接受它。

（二）进一步转变政府职能，加大简政放权力度

坚持把转变职能作为地方政府机构改革的核心，加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，剥离部分政府管治权，减少政府对企事业单位、公民、法人和其它社会组织的行政干预，减少行政审批事项，增强政府服务功能等措施，促进政府职能转变，突出各级政府履行职责的重点，形成全面衔接、合理分工的职能体系。简政放权是全面深化改革的“先手棋”和转变政府职能的“当头炮”，要加大简政放权力度，“放”与“管”要结合起来，该放的放，该管的管。在社会活动中弱化政府身上“有形的手”的职能，给予市场和社会更多的自主权和创新权，增强企业活力、发展的动力和社会的创造力，提高他们自行处理本事务的能力，政府只是站在宏观层次上管理市场和社会“管不好”和“管不了”的事情。此外，政府要适当地进行监管，保证下放的权力合法有效地使用，既要充分发挥市场调节作用，也要强调政府的职责和作用。

（三）进一步妥善安置分流人员

做好地方行政人员的分流安置是一件复杂而又系统化的工作。在具体操作和实施上要仔细研究、全盘考虑。一方面可以对精简出来的富余人员继续留在机关内部进行调整，将人员安排到一些急需充实的部门工作，或者是安排到居委会与街道办事处、兴办的社区服务中心机构工作等。另一方面，根据社会经济发展要求以及社会需求，国家可以免费为他们提供技能培训，提高他们的就业能力和整体素质，增强竞争力，对接受机关分流人员的企业给予资金贷款优惠政策，提高企业接纳分流人员的积极性。此外，在制度层面要不断完善公务员制度，真正实现“能上能下、能进能出”的用人机制及考核机制。

党的十九届三中全会以来，我国政府机构改革将进入新的一轮改革，这次机构改革是一次全面的改革，也正是“将改革进行到底”的具体表现。改革开放40年来，在新时代的背景下将改革进行到底已成为时代共识。“变则通，通则久”，全方位推进机构改革，不仅是对新时代经济社会运行的回应，也是实现中华民族伟大复兴不可或缺的制度保障。

参考文献：

[1][2]深化党和国家机构改革是推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求[J].丁薛祥.秘书工作.2018（04）.

[3]”加減乘除”推进机构职能协同优化高效[J].王传发.社会主义论坛.2018（04）.

[4]中共十九届三中全会在京举行中央政治局主持会议中央委员会总书记习近平作重要讲话[J].中国应急管理.2018（02）.

[5]地方政府机构改革的宏观分析[J].唐晓阳，王玉明.理论与改革.2000（01）.