我国集中连片特困地区精准脱贫的难点及对策研究
——以乌蒙山区为例

韩 斌， 孔继君， 王 婧

(1.中共云南省委党校，云南昆明 650111； 2.云南省林业科学院，云南昆明 650223；3 昭通行政学院，云南昭通 657000)

我国扶贫攻坚已进入以连片特困地区为主战场的新阶段，如期实现新阶段扶贫攻坚目标，对于全面建成小康社会意义深远[1-3]。乌蒙山集中连片特殊困难地区(简称乌蒙山区)属于我国14个集中连片特困地区之一，范围包括云南、四川、贵州3个省38个县(市、区)，其中有32个国家扶贫开发工作重点县。根据第六次人口普查结果，总人口约 2 253.04万人，其中乡村人口约1 667.23万人，少数民族人口占总人口20.86%，贫困程度深、生态环境恶劣、区域边缘性强[4-6]。可以说该片区农村贫困问题既有普遍性—贫困面广、程度深；又有自身特殊性—地处边远，贫困发生率高，贫困现象复杂，贫困类型综合[7-8]。针对区域性脱贫问题，以乌蒙山区为研究对象开展研究，其重要意义不言而喻。

1 乌蒙山区贫困现状

乌蒙山区涉及的38个县(市、区)中15个来自云南，云南省是全国贫困人口数量最多的省份之一，而云南省每5个贫困人口中就有1个来自昭通市，该地区贫困发生率高达 21.53%[9-10]。昭通市地处乌蒙山区的腹心地带，全市11县(区)除水富县外，其余10个县(区)均为国家重点扶持贫困县和乌蒙山区涉及县，是全国和云南省脱贫攻坚的重点区域。

从昭通市情况来看，作为典型的乌蒙山区县份，群众生存条件极为恶劣，水土流失严重，土壤极其瘠薄，资源性缺水、工程性缺水问题突出，石漠化面积占国土面积16%，25°以上坡耕地总面积比重大，基础设施严重缺乏，深度贫困人口占比大。截至2015年年底，全市户籍总人口599.30万人，其中贫困人口111.95万人，贫困人口数居云南省第1位，依照2010年不变价年收入2 300元标准计算，人均年收入在2 500元以下的绝对贫困人口占76.8%；人均年收入在2 500～3 000元的临界贫困人口占23.2%。全市146个乡镇或办事处，85个为贫困乡镇，占58.21%；全市1 331个村民或居民委员会，其中贫困村825个，占61.98%；11县(区)中9个县的贫困村占比在50%以上，其中5个县占比在70%以上，如大关县近90%的行政村属于贫困村；乡村1 300 934户中，有贫困户370 757户，占比28.5%；11县(区)中有6个县贫困户占比在30%以上。在贫困户中，有56.4%的贫困户(209 046户)住在危房里；有342 046户无卫生厕所，占92.3%；有131 572户饮水困难，占35.5%；无安全饮水户达105 738户，占28.5%[9-11]。

2 当前乌蒙山片区精准扶贫工作的难点

当前该区域扶贫开发工作存在针对性和可操作性不强、精准度差、扶贫措施不到户等问题，例如在调研组发放的 1 565 份问卷中，对“您认为当前扶贫工作的主要不足在哪里？”该项问题，选择“对象不精准”的有292人，占18.65%；选择“帮扶资金不足”的有776人，占49.58%；选择“帮扶措施不到位”的有346 人，占22.1%；选择“没有因户施策”的142 人，占9.07%；有10人未作选择，占0.63%。选择“帮扶措施不到位”和“没有因户施策”两项之和为31.17%。

2.1 精准识别难

精准识别是精准扶贫的基础，精准识别难的主要原因在于出现了对贫困户的排斥现象，包括在精准识别环节对贫困人口规模的人为限定形成的规模排斥、集中连片扶贫开发对片区外贫困人口的区域排斥，以及自上而下的贫困村和贫困户识别过程中对贫困群体的恶意排斥和过失排斥等。

例如昭通市2014年开展了建档立卡“回头看”工作，从133.67万贫困人口中识别退出了26万非贫困人口，然后新增录入26万贫困人口，差不多5个人中就有1个为新增贫困人口，这个数据很难做到完全精准。根据对1 565份调研问卷结果分析，涉及到“精准扶贫中‘精准识别难’主要表现在哪些方面”这一问题时，选择“受建档立卡对贫困对象总数控制的要求，出现‘僧多粥少’现象”选项的有1 276人，占81.53%；选择“贫困户真实的收入难以界定，没有一个严格的统计方法来衡量谁才是真正的贫困户，造成少数较富裕户被纳入，还有部分真正的贫困户没有被纳入”选项的有1 301人，占 83.13%；选择“一些地方未严格执行贫困人员认定标准和评选程序，贫困人口、贫困户的确定，由村干部决定，村民没有太多的话语权，‘关系户’、‘人情户’依然存在”选项的有530人，占33.86%。在涉及“你对你们村的贫困户认定情况评价”这一问题，认为“公平”的有577户，占36.84%；认为“基本公平”的604户，占38.59%；认为“不公平”的有384户，占 24.56%。由上述反映出精准识别中存在不公平的现象，应该纳入建档立卡户的而没有纳入，不该纳入的又纳入等。

2.1.1 农户申报渠道不通畅和信息不对称 一方面，由于贫困农户文化素质普遍偏低，缺乏对扶贫政策的了解，对“贫困”以及对“精准扶贫”的理解常常产生歧义，造成在识别过程中不配合甚至抵触，很多贫困户更是没有提出申请，这些都严重影响了识别工作的推进和精准性。另一方面，有的家庭举家外出务工，长年不回村，村里和邻居都不知其家境如何，扶贫工作人员更是无法得知其真实生活状况，从而无法判断其是否符合贫困户的标准，这就使得识别更加难以精准。

2.1.2 精准识别面临数据难题和社会压力 贫困人口数量指标是自上而下分配，由国家统计局以农民人均纯收入数据为基础，依次推算全国和省级贫困人口数量，而在自下而上汇总贫困人口数量这一过程中，首先是在村一级由村民民主确定扶贫对象，然后再逐级上报并汇总。在村一级确定贫困对象，往往是根据农民自己理解的贫困标准，带有社会选择的性质，即使不考虑指标分解过程和村民民主选择过程中可能出现的种种问题，确定的扶贫对象也难以精准。一是贫困指标分配不均衡不合理。贫困指标以县为单位实行“规模控制”，即通过收入统计上的百分比确定贫困规模。通俗地说贫困人口不是按照人头数由下而上实事求是汇总统计出来的，而是按照比例由上而下“制造”出来的。在这种格局下，各级(从州市到县区再到乡镇)获得的贫困户指标(数量)未必与实际的贫困人口规模一致，指标确定的贫困人口数量往往都低于实际贫困人口数，这样很多贫困人口就被排斥在外。特别是在一些地方即使没有贫困户，由于有分配指标也只有配置贫困人口，这样就导致出现了建档立卡贫困户生活条件和收入状况比非贫困户还好的现象。二是一次性的收入统计难以精准。一方面工作人员在调查贫困状况和收集贫困信息的时候很难准确地衡量贫困对象的收入，例如前文所述，有的家庭举家外出务工，只能通过查看居住房屋情况来判断其贫困程度，至于存款等则无法查证，往往只能听取其他村民的描述来判断。另一方面基层干部人力有限，特别是乡镇一级负责扶贫工作的部门往往只有1～2名人员，不可能做系统全面的数据统计调查工作，上级要的数据也只能到村里问村干部，或者发放表格让村干部帮助统计，这就难以避免存在村干部主观臆断甚至掺杂个人情感和喜好，瞒报、漏报甚至误报数据。类似上述情况，往往会导致统计数据脱离实际，流于形式。但是这种以不精准的收入统计为基础确定的扶贫对象，所享受的社会福利又非常多，从而使得村内收入状况摆动在贫困线上下、贫富程度相差不大的农民之间关系日益紧张，甚至成为了农村不稳定的隐形压力。三是数据平台有待整合。目前扶贫大数据平台系统多、数据录入工作量大，数据统计表格越来越多、相关的系统也多。例如，自实施精准扶贫以来，扶贫数据有国办系统、省办系统、市级平台系统，有的还有县级系统，如昭通市镇雄县推出的“零分贝”系统。有的指标在各个系统里重复出现，但是系统之间又不能共享，而不同系统之间对统计口径要求不同导致被同一指标又有不同的统计方法和录入要求。数据收集、处理和录入系统是一件非常繁杂的工作，对150名乡镇基层干部包括驻村扶贫工作队员调查发现，85%以上的调查对象认为时间都花费在录入各种表格和处理各种数据，真正能入村入户开展实际调研的时间都很少。

2.1.3 政策体系不完善 一方面新旧政策的不相容导致极少数贫困人口不能进入建档立卡户。在精准扶贫之前，享受了扶贫、民政政策的一些家庭，却因新的政策没有相融性，导致排斥在外。而另一方面，由于扶贫工作人员优亲厚友及工作失误造成的“误识”“漏识”问题，更是频繁出现。

2.2 帮扶措施制定不精准

精准扶贫要求“致贫原因多样化，扶贫政策也要多样化”，由于致贫原因不同，贫困户对帮扶内容就有不同需求，因此精准帮扶应针对具体情况提供针对性的扶贫措施。由此可见准确识别出每一个贫困户的致贫原因，是精准帮扶的前提。从调研组对50个村2 500户建档立卡贫困户贫困致贫因素抽样调查结果来看，致贫原因占比由高到低排序依次为：缺乏资金致贫农户占22.46%，缺乏技术致贫农户占 16.53%，因病致贫农户占13.31%，缺乏劳动力致贫农户占13.29%，缺乏致富门路致贫农户占11.56%，因学致贫农户占10.77%，因灾致贫农户占9.30%，因残致贫农户占 6.82%，而且有些家庭不是单一原因致贫的，而是多种因素综合致贫。

但是在调研中发现，帮扶措施表面化、单一化的现象非常明显，特别是在有脱贫时限要求的条件下，帮扶措施针对性不强、不够精准，帮扶效率不高。如存在重村轻户、重基础设施轻产业发展、重社保兜底轻发展致富的现象，把主要精力用在村容村貌提升和修路、建房、打井、种树、环境治理等基础设施建设方面，而对贫困户有针对性的帮扶措施力度很小，弱化了对贫困个体的扶持力度；有些地方的帮扶仍然停留在送几只羊、几头猪等这些表面形式上；对一些依然存在懒惰思想的群众，仍然采取送救济粮的形式，如果实在不行就将这类人纳入3% 低保保障的范围内，依然没有跳出“穿新鞋、走老路”的窠臼。总体来看，如果没有因户而异地制定具体扶持计划和措施，将会影响精准扶贫的实际效果，增大脱贫后返贫的概率。

2.3 产业扶贫成效不理想

“输血式”扶贫方式仍未改变，多数村没有形成“一村一品”主导产业，特色农业发展参差不齐，产业化水平低，缺少龙头企业带动，难以实现规模化集约化和效益最大化。

2.3.1 产业化程度低 在政府主导下，乌蒙山区的特色农业如昭通苹果，彝良小草坝天麻，永善魔芋、花椒，鲁甸花椒，巧家蚕桑等已逐渐形成规模，但总体还处于发展的初期阶段。一是目前扶贫产业仍以传统的农户分散种植或养殖为主，小、散、乱的特点非常突出，部分农户在利益驱动下滥用化肥和农药，从而导致产品质量低下并影响产品销售，最终致使农产品难以应对市场变化和波动风险，难以获得市场的认可，从而农户无法获取规模化经营效益。二是缺乏带动能力强的龙头企业。受限于农业投资风险大、收益周期长、前期投入多等因素，有意愿从事特色农业发展的农业大户、专业合作社或者公司并不多，企业普遍规模小，品牌营销能力和市场开拓能力不足，拉动就业、带动区域整体发展的能力弱。三是产业扶贫模式过于形式化、简单化。许多产业发展存在“一拥而上”的现象，以养殖业为例，大多以直接发放资金给贫困户买牲畜幼崽或者是贫困户先买后发放资金，这和以前的扶贫模式没有太大的差别。四是产业链条过短制约了特色农业的长足发展。生产技术主要还停留在传统生产阶段，主要是以土特产品的方式进行销售，生产能力有限、市场占有份额较小，导致对相关的产业辐射带动能力有限并制约了带动劳动力就业。

2.3.2 产业发展缺乏资金 贫困村组多处于大山深处，越难以脱贫、越往后脱贫出列的乡镇和村组往往生产和生活条件更为恶劣，群众出行更加困难，产业发展更加艰难。受脱贫出列时间的限制，各级政府往往把产业扶持资金先安排到先脱贫出列、发展条件较好的乡镇和村组。这样后面脱贫出列的乡镇和村组往往会受到排斥，永远处于发展时间的后列。产业培育和发展是个漫长过程，产业能见成效需要一定时间，而对后脱贫的地区来说，产业培育过程无疑将更加漫长。

2.4 “思想贫困”问题突出

在贫困地区，经济的贫困只是外在的表现，思想观念的贫困才是内在的根源。就贫困户层面，制约其脱贫的根本原因在于思想认识。贫困人口大多分布在条件极差、经济社会发展较为落后的山区和少数民族地区、革命老区，“等、靠、要”思想严重，总指望政府救济和扶持。在针对扶贫干部发放的300份问卷调查中，针对“贫困群众无法摆脱贫困的原因”这一问题，选择“部分贫困户'等、靠、要'的依赖思想严重”的有269人，占比高达89.67%。不难看出，有相当一部分贫困群众，缺乏内生动力，认为脱贫与自家无关，有的思想过于保守，不愿接受新事物、学习新技能；有的好逸恶劳，好吃懒做；有的满足现状，温饱即安，进取精神不足，奋斗动力不强；有的没有财富积累观念，缺乏过紧日子的思想，挣多少钱就花多少钱。可见，正是由于“思想贫困”使得有些贫困群众年年扶、年年贫，有的甚至越扶越贫，直接影响了扶贫工作的成效。

2.5 人口素质限制了就业能力

以昭通为例，人均受教育年限为7.4年，分别低于全国、全省2.33年、1.05年；全市111.95万贫困人口中，初中以下文化程度的占92.1%。由于人均受教育年限低，素质型贫困较为突出，群众思变谋变的意识差，非农就业能力薄弱、就业渠道受限，在外出务工人员中，从事脏、累、苦、险等工种的占80%以上，收入低、稳定率低，非农就业能力薄弱，脱贫途径较为单一[11]。

3 精准扶贫对策分析

3.1 激发贫困农户主观能动性

贫困群众既是扶贫开发的受益主体，也是扶贫开发的实施主体。精准扶贫一方面要通过激励措施来激发贫困农户脱贫主动性，例如树立脱贫先进典型，并在项目安排、贷款额度和利息等方面给予奖励，对主动配合脱贫措施积极作为的农户在脱贫出列后仍然保留一段时间的贫困户待遇，由此来增强贫困群众战胜贫穷、改变落后面貌的信心和决心，克服“等、靠、要”依赖思想。另一方面，要让贫困群众以主人翁的身份参与扶贫开发规划制定，扶贫项目建设、管理和监督的全过程，充分尊重其脱贫意愿，尊重其发展的权利，充分调动其自我脱贫致富的积极性、主动性和创造性，使贫困群众始终作为行动主体参与精准扶贫整个过程，并不断增加自信获得自我尊严和社会认可，提升自我发展的能力。

3.2 坚持整户识别，推进区域性扶贫

整户识别可以从源头上有效控制贫困人口拆分现象，而区域性扶贫则可以避免同一区域内濒临贫困线的不同农户享受不同待遇，还可以防止刚脱贫农户或接近贫困线的农户又变成贫困户，从而有效地预防贫困人口数量不变而贫困户数量扩大化，或贫困程度相近农户却享受不同扶持政策等现象。如同一村内，由于建档立卡贫困户比其他农户多享受的产业扶持、教育扶贫、危房改建等优惠扶持政策多达9项以上，折算资金每年多达9万元以上，在调研中多次发现了贫困人口通过拆分来申请贫困扶持现象，即贫困人口拆分立户后，产业扶贫资金、安全住房扶贫资金等都将多得一份。同时也发现受限于贫困指标有限，贫困程度相近的农户由于未列入建档立卡户从而缺少政策扶持，等等，这些都给当地的扶贫工作带来一些负面影响。

因此，识别方式应以整户识别为原则，以农户收入为基本标准，综合考虑贫困户及邻近农户的协调发展，以解决区域性整体贫困为最终目标，推动区域性整体脱贫。如在识别阶段昭通市就运用了“五看工作法”来识别贫困户并协调推进村一级的整体脱贫，即“一看房、二看粮、三看家中有没有读书郎、四看劳动力素质强不强、五看村容村貌怎么样”，这种识别方法简捷，考虑了居住条件、生活、教育、劳动力等因素，但依然有不完善的地方，譬如农户健康状况、婚姻状况等并未纳入，而且“村容村貌怎么样”并不能确保该地区是否还有贫困户，因此，从入“户”和区域性整体脱贫角度来看，可增加为“五看有无重病残疾躺在床，六看光棍是否娶新娘，七看村里有无困难户，八看村容村貌怎么样，九看基础设施强不强”。上述方法，综合考虑了农户住房情况、教育情况、劳动力状况、健康状况和婚姻状况等，并考察了农户所在村组的整体发展情况，从而可以准确判断农户贫富情况、致贫原因，是否具备自我脱贫能力，有助于精准识别区域内的贫困户并制定精准的帮扶措施。

3.3 加快农村土地流转，走规模经营道路

贫困人口小农意识强，不愿意进行土地流转，在一定程度上制约了农业的集约化规模化发展，产出效率偏低。2015年昭通市流转土地3.89万hm2，占全市承包耕地面积的14%，低于全省平均水平3.6百分点，低于全国平均水平19.3个百分点[12]。在对200户建档立卡户进行调研时，涉及“精准扶贫工作中，如果需要土地流转，你家是否愿意”这一问题时，选择“愿意”的有147户，占73.5%；选择“不愿意”的有53户，占26.5%，有超过四分之一的贫困群众不愿意进行土地流转。

因此，加快农村土地流转是实现规模化集约化经营，迈向产业化的前提，是转变原始农业发展方式，提高农业产出效率的关键，要通过租赁、入股等形式，将农户手中分散的土地集中起来，通过专业合作社或龙头企业来进行规模化集约化的经营，走有机化、标准化、生态化的种植和养殖道路，发展有机农产品、生态农产品，通过发展生态农业从而实现农村产业兴旺。

3.4 加强农户、企业和政府之间的协作

目前来看从事农业生产和农产品加工的企业与企业之间、企业与农户之间的沟通不够、协作不力，特别是山区信息不通畅、交通不发达，距离中心地区路途遥远，企业和农户之间交流不通畅、信息不对称。农户和企业尽管有协作的愿望，也不知道该如何着手，而如果单纯地依靠政府来协调解决农产品生产、加工和销售等问题，从长远来看，势必增加政府的压力、责任和风险。如果三者关系不能有效协调，市场衔接处理不当，将会影响扶贫产业成效甚至“一败涂地”，挫伤群众发展产业的积极性。

因此要要通过“政府+企业+农户”三位一体的协作，破解当前农业发展“小、散、乱”的困境，解决当前扶贫产业缺乏外来资金的难题，避免小农户在从事特色农业的过程中“单打独斗”，要以“政府投入产业引导资金或成立资金池，农户成立资金互助社或以土地、人力和资金等入股，企业投入扶贫产业保证金并建设产业基地”的形式，开展定向式培训和订单式生产，让群众掌握现代农业发展所需要的知识技能和管理方法，企业提供相应的种苗、幼畜和技术支撑，并解决产品的销售和精深加工，而政府要及时提供市场信息并出台和不断完善相关的扶持政策体系，增强农户参与市场经济的信心，加强对龙头企业的扶持和引导。

3.5 以特色农业发展带动一二三产融合发展

通过拓展农业产业链，拓宽农民致富渠道。大力发展有机农业、休闲农业、农村电子商务、乡村旅游等新产业新业态，满足中高收入人群对有机农业、休闲观光的有效需求，如以培育苹果、天麻、花椒、核桃、竹子、马铃薯等优势特色农业为契机，大力发展特色经济作物、山地牧业、淡水渔业、特色林业和中药材等传统农业，同时拓展培育农业观光旅游、乡村生态旅游等，促进一二三产融合，发挥农业拓展带动其他产业发展的优势，拓宽农民增收路径。

3.6 创新体制机制，加快培育农村职业经理人

通过对50个贫困村415名村干部的调查发现，其中小学(包括小学)以下文化程度占81.45%，掌握一门致富技术的占17.35%，“开通网店、微信的”占9.64%，基层干部缺乏带动群众掌握市场信息、发展产业并应对市场变化的能力。因此，要加快在基层党员、大学生村官、返乡创业青年中培育农村职业经理人，加强实用技术的课堂培训和实践操作，并给予推广应用新品种和新机械的资金补贴，为其提供发展产业的农业贷款和农业保险，从而鼓励其作为致富带头人引领贫困农户发展脱贫产业。

3.7 建立农民“贫困申诉机制”和“评议结果举报机制”

针对贫困农户指标分配现在存在的不精准、不公平、不平衡等问题，要通过贫困户列入和退出的动态管理及时进行扶贫对象的调整，从而实现贫困人口指标真正指向最需要的贫困人口；同时根据评议结果，畅通反映诉求的渠道，根据农民提出的诉求去考察他们的实际生活状态，增补确实贫困者，剔除相对“富裕”的对象。