新型城镇化进程中农地发展权立法保障*

丁德昌 董杨林

湖南文理学院法学院，湖南 常德 415000

新型城镇化是大、中小城市以小城镇、新型农村社区互促共进、协调发展的城镇化，强调城乡一体和谐发展。新型城镇化的核心是大量农村人口转移到城镇，实现农民向市民的转变，“党和政府长期致力于促进城镇化发展，正是为了让人民过上更加文明和幸福的生活。”[1]而农民离开农地进程发展，没有一定的物质支撑，大多数农民是难以实现农民向市民的华丽转身。农地不仅是农民的衣食之源也，也是大多农民融入城镇的基本资本。由于我国立法没有确定农地发展权，现行的农地征地补偿标准中没有对农民享有的农地发展权进行合理补偿。在我国推行新型城镇化战略，统筹城乡发展实现城乡一体化发展的今天，赋予农民农地发展权势在必行！

一、农地发展权内涵界定

农地发展权是农地在现有利用基础上再发展的权利，是农地所有权人或使用权人提高土地利用程度或改变土地现有用途的权利。农地发展权是可以与农地所有权相分离的独立财产权，“它是内生于土地所有权而又可从土地所有权中分离出来的一种用益物权。”[2]农地发展权是在农地开发利用过程中产生的发展性利益抽象出来作为独立的民事权利客体，单独在法律上予以保护。农地发展权并非单一的一种权利，它是一个权利束系，意味着多种利益的复合。农地所有权和使用权是农地权利束系中基本的权利，是农地以发展为引擎的聚合性权利，而农地发展权则是在农地所有权和使用权基础上基于农民发展的更高级农地权利。农地发展权不仅是农民在谋得温饱追求发展，从而通过农地追求更大发展利益的需要，也是农村社会主义市场经济对农村土地发展的客观要求。

农地发展权的价值核心是发展。农地发展权的实现路径主要有两种。其一是农地所有权人或使用人通过改变利用方式实现农地发展，从而达到农地利用价值的最优化；其二如果农地所有权人或使用权人自身能力或条件限制难以实现农地价值最优化，可以通过转让给社会其他有能主体，实现农地发展增值从而实现农地发展权。农地发展权实现的利用方式有两种，一是通过集约化地利用土地从而提高土地的价值；另一种方式是为了提高土地价值从而改变土地的现有用途。在此意义上，农地发展权也是农地所有人或使用人改变农地用途或者提高其利用程度的权利。

二、新型城镇化呼唤农地发展权的立法

(一)新型城镇化进程中保障农民土地利益的基本要求

推进我国统筹城乡发展和城乡一体化战略，新型城镇化是关键路径。新型城镇化归根揭底是人的城镇化。农民由农村进入城镇，客观上需要一定的物质支撑。如果大多农民进城居无定所，基本生活毫无着落，新型城镇化只能是一句空话。“劳动是财富之父，土地是财富之母。”[3]而大多农民赖以生存的主要是土地，农地是农民生存和发展的基础。没有农地和农地产生的利益，农民就失去了生活的根基。但大多采取传统的耕作方式，土地上产出的利益极为有限。一方面让农民采取集约化的生产方式提高农地利益，或者让有能力的社会主体采取集约化规模化和现代化生产方式耕种经营农地；另一方面在不违背我国耕地红线总原则的前提下改变农地利用用途，必将让农地生产效益成倍甚至几倍增长。在新型城镇化进程中，只在有赋予农民发展权，一方面农地的生产经营才能和现代化农业高效益生产相适应；另一方面农民农民转让土地或出租土地获得较大经济利益从而尽快向城镇化转移。

不仅如此，“由于农地发展权在立法上的缺位，我国农地的非农开发陷入了混乱的状态。”[4]在农地征收补偿中，尽管有土地、建筑物或农作物补偿，但一直没有利用土地发展机会的补偿。实践中，征地导致农地永久失去土地，较低的征地补偿难以补偿农民永久失去相应土地后今后的耕作机会及相应的土地利益。应该说，我国土地征用中引发大量的社会问题，主要是农地征用制度不合理造成，根本原因在于农地发展权的缺位。十八大报告提出“改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例”，[5]可见政策层面也体现了农地征收中显化发展权补偿的导向。因此，设置农民农地发展权是保障农民土地利益的根本要求。

(二)设置农地发展权是新型城镇化背景下保护耕地的客观要求

新型城镇化将不断扩大现有城镇的规模，必将扩大使用包括耕地在内的农地的使用规模。新型城镇化和耕地保护将是一对必须解决的矛盾，其中保障耕地被侵蚀是矛盾的主要方面。因为保障耕地是我国近十四亿人口吃饭的根本问题。通过农地发展权立法，明确农地发展权利益主体；那么，农地征地主体要么向国家或农民集体或农户个体购买农地发展权。将农地发展权保障纳入国家立法，严格确立基于农地发展权需要改变农地用途的范围及法律程序，将农地发展权保护纳入法律轨道。如此，基于农地发展权保障，农地用途变更、用地范围、程序和补偿等都有严格的标准。如此，必将有效遏制社会强势商业群体基于利益驱动，串通地方政府随意滥用公权力违法批地的非理性冲动，使得我国现有的有限耕地得到有效的保护。

(三)设置农地发展权是新型城镇化背景下农地发展的内在需要

新型城镇化本质上是人的城镇化。新型城镇化进程客观要求农村大量人口融入城镇化体系，农民大量融入城镇居住生活。农民进入城镇生活质量显然强于农生活，这也是农民作为社会成员主体性发展的基本表征。自古“官出于民，民出于土”，农民的主体性发展离不开作为发展客体的农地发展。一方面，农地发展权的主体广大农户的发展，要求作为其发展客体的农地能够产生更大的发展利益，从而满足农地发展主体的利益诉求。另一方面，作为农民发展客体的农地，在现代农地科技和农业技术的背景下，完全可以通过改变农地用途或集约化使用使农地的产出价值得到发展性提升，农地价值必然大幅提高。农地价值的大幅提高，必然为作为农地发展权主体的农民融进城镇积累较为丰富的资本，从而为农民进程提供生活的资金支撑，从而有力地推动我国新型城镇化进程。

三、新型城镇化农地发展权立法思考

立法是权利保障的前提，通过为权利提供法律规范，为公民权利的实现提供制度保障。党的十大届四中全会明确提出：“建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用。”[6]目前农地发展权还处于应然层面，并未在制度层面确立农地发展权。在新型城镇化化进程中，实现农地发展权法治化，科学配置农地发展权，是保障农民土地发展利益的基本路径。具体而言可以从以下几方面着手：

(一)修改宪法，增加发展权及农地发展权保障条款

宪法是国家的根本法。宪法宣示是对权利最高的保护，宪法的保护是终极意义的人权保障。发展权是一项公民的基本人权，具有综合性的母权性质，被学界视为“第三代人权”。只有将发展权及农地发展权保障规范纳入宪法规范中，才能获得根本法最高保障的法律效力。其他部门法关于发展权以及农地发展权的保障才能获得宪法的依据。可以说，宪法保障是发展权保障的制度基石。农地发展权是发展权在农村土地利用中的具体体现。在宪法中明确规定发展权和农地发展权，能使农地发展权的实现及利益保护获得最高层面的法律确认，农地发展权保障才能获得最高最权威的法律效力。

因此，《宪法》第三十三条第三款“国家尊重和保障基本人权”之后，增加一款作为第四款，即“国家全面、平等地保障公民发展的权利。国家将采取一切积极措施促进公民发展。”发展权的入宪，为公民发展权的保障提供了宪法依据。在《宪法》第十条第二款之后增加一款作为第三款，“农村土地在不违背国家土地整体规划基础上，所有权人或使用权人享有提高土地发展利益的权利。”以上宪法关于土地权利保障条款的修改，为农地发展权的保护提供了宪法基础。

(二)制定《农地产权法》，为农地发展权保障奠定基本法律规范

我国土地实行的是社会主义公有制，分为国有制和农村集体所有制。由于国有制和农村集体所有制在土地性质、使用用途、权利归属等方面存在很大差异，建议对其产权保护实行单行保护更有助于土地产权保护。为了更有效地保护农民土地产权，建议国家制定《中华人民共和国农地产权法》保护农地产权。

由于农地发展权是农民土地产权的重要子权利，故而农地发展权保障在该法应作为重要章节加以规定。农地发展权在我国农地产权体系中随实践农地发展权的不断成熟和完善，最终可以形成《农地发展权法》法加以专门法的保护。目前在《农地产权法》立法中，农地发展权如下几方面必须在该法中予以重点规定：其一，农地发展权的性质和权属规定。农地发展权是农地所有权的子权利，是以发展为价值的聚合性权利。其二，明确界定农地发展权权利主体。农民发展权的主体应是农民，包括农民集体和个体。其三，国家、集体和农户利益分享规定。国家应利用税收分享农地发展权利益。其四，在立法中明确农地发展权流转程序。其五，在立法中明确农地发展权保障的法律责任，等等。农地发展权在基本法律规定越具体，农民的农地发展权保障将越充分，农民融入新型城镇化的步伐将更快。因此农地发展权基本法律的有效保障，将有力推动我国新型城镇化进程。

(三)废除或修改与宪法和农地发展权基本法律相悖的其他涉农法律规范

法律体系的完善，一方面要解决法律漏洞问题。法律漏洞是法律违反立法计划的不周延性，消除法律漏洞是立法的重要环节。另一方面，是要消除法律冲突，解决法律内部统一性和协调性问题。农地发展权入宪和制定《农地产权法》属于修补法律漏洞。而就我国虽然建立了社会主义法律体系，但法律体系内法律部门之间、法律与法律及法律性文件、法律规范与法律规范之间冲突大量存在。法律冲突的存在，严重影响了法律调整的实效性。

我国农地法律体系中各种农地法律的规定和农地发展权保障依然存在很多冲突。为了保证涉农法律的统一性，应该对涉农法律进行清理，修改涉农法律中所有与未来《农地产权法》中关于农地发展权保障的宗旨和精神相悖的规定。如我国的《物权法》和《土地管理法》中关于农地征收决定、补偿及程序的决定，并没有体现对农地发展权益的保护。既缺乏农地发展权主体参与征收决定的规定，农地发展权权益补偿标准并未在等这些法律中予以体现。如《土地管理法》中第2款规定：“……征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。”农地征收不仅使农民失去了农地的现有利益，而且也使以土地生的农民彻底丧失了农地及其利用农地生存和自我发展的机会。显然，农民安置补助费没有考虑到农地发展权的利益价值，显然是偏低的。因此，有必要对农地法律法

规进行清理，对于和农地发展权保障宗旨和精神相违背的法律法规予以修改，从而使农地权利保障的法律法规内在和谐一致。