PPP扶贫模式研究

张碧波

摘 要：我国贫困治理过程是不断追求扶贫效率提升的过程，精准扶贫理念下，扶贫效率被放在核心位置，PPP模式旨在提高公共产品及服务的供给质量和效率，在扶贫领域推广PPP模式是扶贫改革的重要方面。PPP扶贫模式是PPP模式在贫困治理领域的具体运用，具有多方面的效率性，也有其特征、运用原则及难点。提升PPP模式扶贫效率，需要充分保障社会资本的适当利益，更好地发挥政府在贫困治理中的主导作用，注重扶贫对象的项目参与度，创新PPP扶贫绩效考核。

关键词：扶贫效率；精准扶贫；PPP模式；贫困治理；新时代

中图分类号：F124.7文献标志码：A文章编号：1002-7408（2018）01-0035-06

贫困与人类社会相生相伴，从一定意义上来说，人类治理贫困的过程是不断追求贫困治理效率改进的过程。习近平总书记在党的十九大报告中明确提出要“坚持精准扶贫、精准脱贫”，要“坚决打赢脱贫攻坚战”。新时代，打赢脱贫攻坚战是解决我国社会发展不平衡不充分问题的重要方面。我国扶贫工作的开展要坚持社会主义市场经济的改革方向，即在扶贫工作中，要处理好政府和市场的关系，使市场在扶贫资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，在精准扶贫理念下，争取用最少的扶贫资源实现最大的扶贫绩效，提升贫困治理效率。在扶贫工作中引入PPP模式，是扶贫改革的重要方面。

一、我国扶贫模式演进与PPP扶贫模式的提出

（一）我国扶贫模式演进——扶贫效率的视角

贫困自人类社会产生以来就存在，并随着社会发展而不断变化，与此同时，人类社会对贫困的认识逐渐丰富，为解决贫困问题的努力也从未停止。我国是世界上最大的发展中国家，贫困问题一直突出并困扰着我国的发展。改革开放以来，我国扶贫成绩斐然，7亿多农村贫困人口实现脱贫，为全世界提供了减贫的中国经验。从我国贫困治理的方式来看，经历了从提供物质救助的救助式扶贫到强调扶贫对象发展能力的开发式扶贫，再到强调扶贫对象自身融入的参与式扶贫[1]，最后是精准扶贫的提出。从扶贫效率来看，我国贫困发生率持续降低，贫困治理效率不断提升。

救助式扶贫前提是把贫困看成是物质匮乏而导致的低水平生活状态，因此，扶贫的关键是强调对贫困者的物质救助和帮扶，提升他们的收入水平，改善他们的生活状态。救助式扶贫往往被称为“输血式”扶贫，它仅仅能在短期内解决贫困者的物质贫乏问题，扶贫效果差且不稳定，易造成贫困问题的反复甚至在代际间传递，形成持续性贫困累积。所以，救助式扶贫的效率并不高。

开发式扶贫将贫困原因理解为能力贫困，进而强调发展能力提升，特别是贫困者自身能力的发展。开发式扶贫强调贫困地区及贫困者自身发展能力和权利的获得，例如从教育、就业、劳动技能培训等方面加强贫困者发展能力。开发式扶贫往往被称为“造血式”扶贫，它立足解决脱贫不稳定的问题，使贫困者获得发展后劲，因而比救助式扶贫更能治本，效果要好，脱贫率更高。然而，早期的开发式扶贫并没有很好利用市场力量，资金投放的“计划性”造成了资金投放结构的“扭曲”。其结果，扶贫资金因投放过程中的结构性“扭曲”而进一步束缚了效率的发挥[2]。

参与式扶贫旨在动员全社会各方面的力量帮助贫困地区和贫困者摆脱被边缘化的状态，强调社会发展的整体性和平衡性。参与式扶贫关注贫困者的经济社会发展参与和融入，以期从经济、社会、制度、心理等方面全方位解决贫困者的贫困问题，让其彻底摆脱贫困。参与式扶贫为我国贫困治理描绘了理想目标，但可实施性和可操作性欠缺，在调动社会资本、社会组织以及贫困者等社会各方力量方面没有很好的制度安排和激励机制。

救助式扶贫、开发式扶贫、参与式扶贫三种模式基于“同质性假设”，已经不适合目前剩余贫困人口的生活现状，需要扬弃它们的局限[3]。就精准扶贫的内涵来讲，差异性是精准扶贫的基本前提[4]。精准扶贫基于贫困异质性，将扶贫效率摆在核心位置，要求一份扶贫资源就要实现相应的扶贫绩效，使扶贫资源的使用效率最大化。应该说，精准扶贫体现了贫困治理的最优路径，并提出具体操作标准，即六个精准：扶持对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准。精准扶贫给出了贫困治理的要求和具体路径，落脚点在脱贫的成效。然而，践行精准扶贫理念存在诸多困境，能否将政府职能转变与精准扶贫绩效提升机制有效结合，才是解决精准扶贫工作出现问题的关键点[5]，在扶贫领域引入各方力量并积极探索相互之间的合作模式是激发社会潜能的关键所在，积极引导、利用社会资源参与扶贫开发是当下扶贫开发的大势所趋[6]。

（二）PPP扶贫模式的提出

政府和社会资本合作（PPP），是指政府采用竞争性方式选择社会资本方，双方订立协议明确各自的权利和义务，由社会资本方负责基础设施和公共服务项目的投资、建设、运营，并通过使用者付费、政府付费、政府提供补助等方式获得合理收益的活动[7]。2016年11月，国务院印发的《“十三五”脱贫攻坚规划》中明确指出，要发挥政府投入主导作用，广泛动员社会资源，确保扶贫投入力度与脱贫攻坚任务相适应；推广政府与社会资本合作、政府购买服务、社会组织与企业合作等模式，建立健全招投标机制和績效评估机制，充分发挥竞争机制对提高扶贫资金使用效率的作用；要构建政府、市场、社会协同推进的大扶贫开发格局。

从我国扶贫模式演进来看，PPP模式汇集开发式扶贫、参与式扶贫及精准扶贫的要求，更加注重发挥市场机制的作用且操作性不断增强，贫困治理的理念和条件逐渐成熟，能有效提高扶贫资金使用效率。从政府责任的层面上讲，治理贫困是我国政府义不容辞的责任，PPP模式运用的必要条件之一是在公共基础设施及服务的供给上政府负有责任，治理贫困具有提供公共产品和服务的性质。因此，在扶贫领域推广PPP模式是扶贫改革的重要方向。

二、PPP扶贫模式的特征与运用原则endprint

（一）PPP扶贫模式的特征

PPP扶贫模式是PPP模式在扶贫领域的具体应用，其特征源自扶贫领域的特点。贫困治理的实质性内容是地方经济社会的发展，扶贫项目的供给不仅要满足贫困地区及贫困人口对公共产品及服务的生活需求，更重要的是满足他们的生产发展需求。我们可以从满足贫困地区生活需求和生产发展需求两个方面对PPP扶贫模式的特征进行分析和把握。

我国贫困地区大多是偏远的农村地区，特困地区更是如此，这些地方经济社会发展水平低，贫困区内贫困人口居住比较分散，人口集中度不高，这就意味着公共项目的供给效益不乐观。另一方面，贫困地区公共产品及服务的供给多是地方贫困人口的基本生活保障，满足他们的基本生活需求，意味着公共项目的供给层次不高。此外，对于一些地区的公共基础设施，如道路、桥梁等，特别是旅游产业中的基础设施，其利用率的季节性比较明显，意味着公共项目的需求稳定性不强。这些特征对PPP模式在扶贫领域的运用起着决定性作用。大致来说，受扶贫对象支付意愿和支付能力的限制，政府各类公共资源（不限于资金）的投入要比其他领域多，对社会资本方要求较高但投资收益率不会太高。

PPP扶贫项目的特殊性在产业扶贫领域最为显著。与非贫困地区相比，贫困地区的公共基础设施及公共服务缺乏，产业发展基础薄弱。与其他领域PPP项目相比，某些地区可能是商业性质的项目在贫困地区则适合以PPP模式实施。与满足生活需求的公共领域相比，社会资本进入产业扶贫领域的发挥空间更大。《“十三五”脱贫攻坚规划》中的规划领域包括产业发展脱贫、转移就业脱贫、易地搬迁脱贫、教育脱贫、健康脱贫、生态保护扶贫等等，明确提出要提升贫困地区区域发展能力。利用贫困地区特色资源比较优势，工商资本进入农林、旅游、电商等领域，有利于形成产业发展基础甚至产业发展集群。另一方面，运用PPP模式进行产业扶贫，在国家及地方的产业发展规划下进行，以政府与社会资本的合作形式开展，对于农村贫困地区而言，能有效避免资本下乡的负面效应。政府部门要善于运用扶贫资源弥补当地产业发展中的短板，通过设立扶贫产业发展基金等形式引导、保障社会资本投资扶贫产业。

（二）PPP扶贫模式的运用原则

PPP扶贫模式的运用原则是PPP原则在扶贫领域的具体化。其一，公共部门和私人部门之间平等合作的原则。平等是不同主体合作的前提，没有平等就没有合作，没有真正意义上的治理。从PPP实践来看，一方面，在扶贫“军令状”下，公共部门往往依据自身优势，在整个合作过程中单方面行事，不考虑社会资本方的意见或建议，如在合作前期的胡乱承诺、合作过程中单方面变更条件或不按合同办事等。另一方面，社会资本方也可能利用当地政府扶贫压力，让地方政府作不恰当的担保或承诺，有些甚至是违法违规之举，给政府部门带来更大风险，这些都不利于扶贫工作的开展。

其二，不同扶贫领域采取不同PPP治理模式的原则。根据扶贫项目本身性质可将项目分为非经营性项目、准经营性项目以及经营性项目。根据公共产品或服务供给在公共部门和私人部门之间配置的不同，PPP模式中典型模式包括BTO（Build-Transfer-Operate）模式、BOT（Build-Operate-Transfer）模式和BOO（Build-Own-Operate）模式等。PPP的有序运行离不开有效的分权机制，只有有效的民主分权机制，才能提高合作伙伴参与的积极性[8]。一般说来，项目的公益性越强，私人部门受到政府规制就越多，项目的经营性越强，私人部门在项目供给中的权利就越多。例如在产业扶贫领域，一些项目如产业园区厂房PPP项目就可采取BOO的合作模式，基本上是一种接近市场化的运作模式，对社会资本的激励作用更大。

其三，扶贫项目利益共享与风险共担的原则。利益共享与风险共担的原则以合作关系原则为基础。在扶贫领域，利益共享原则应理解为合作各方的各取所需，公共部门以更少的公共资源提供更有质量和效率的产品或服务，履行自身职责，私人部门取得自身合理回报。利益共享不应理解为公私利益同盟或共谋。实践中政府部门往往追求公共资产的保值或适当增值，通过实施利润率管制或价格管制等控制私人部门的暴利，以保证项目的公益性。公私合作往往期限较长，由于存在不确定性，风险共担原则是确保合作顺利进展的核心原则。扶贫领域需要注意的风险包括扶贫政策风险、项目产品或服务的需求风险等。

其四，监督激励原则。PPP项目运作时间长，项目供给具有垄断性，特别是在特许经营权的情况下，监督激励是提升合作效率的重要手段，包括合同监督、行政监督及公众监督。监督的基础和前提是信息公开，包括信息公开的内容和持续性两个方面，除涉及国家机密和商业机密外项目内容都应公开，要做好事前、事中、事后的信息公开，如合作项目发起、中期评估、绩效监测报告等。在PPP扶贫项目中，扶贫公共资源所投入的领域都应公开，要做好项目信息收集和入库工作（一般至少入省级项目库），确保项目在阳光下运行。

三、PPP扶贫模式的效率性及其难点

（一）PPP扶贫模式的效率性分析

总的来看，PPP扶贫模式是将市场机制引入公共扶贫资源的配置领域，扩大了市场配置资源的范围，是市场经济体制的改革与完善，实现了公共扶贫资源和市场资源的有效结合和优势互补，提升了全社会扶贫资源的利用效率。例如在政府选择社会资本的招投标环节，就是充分利用市场的竞争机制选出最适合的社会资本，为扶贫工作的开展打下良好基础。

从政府的角度来看，一方面，有利于政府扶贫职能的转变，即有利于政府从扶贫运动员身份向扶贫裁判员身份转变，更加强化政府贫困治理职能。长期以来，政府在扶贫领域发挥着主体作用，这在市场机制不健全及社会力量薄弱的条件下有一定合理性。但由于信息不完备及垄断体制的弊端，扶贫资源经常不是用在最需要的地方，扶貧资源的使用漏损和使用偏差时有发生，贫困治理效率大打折扣。在PPP扶贫模式下，扶贫基础设施及公共服务的供给由社会资本承担，政府部门转变为服务者和监督者，因而能在贫困治理工作中更好发挥作用。另一方面，相对于扶贫资源所要投入的领域及程度而言（扶贫资源所要投入的领域包括产业、就业、易地搬迁、教育、医疗卫生、社会救助、基础设施、危房改造、生态保护、乡村整治等等），公共扶贫资源相对有限，在PPP扶贫模式下，有限的公共扶贫资源能撬动更多的社会扶贫资源，利用效率大幅提升。在PPP项目的审核评估中，就有项目的物有所值评估，它是从公共资源利用效率的角度来评估项目，政府部门在PPP模式下比在传统模式下节约的公共资源被量化为一个数值，即物有所值。endprint

从社会资本的角度来看， PPP扶贫模式就是要发挥社会资本在设计、融资、建造、运营维护等方面的比较优势，从而提升公共产品及服务的供给效率。现阶段，我国很多项目都是涉及多个领域的综合项目，如城镇综合开发、田园综合体等，一个扶贫项目可能包含不同领域的多个子项目，这就导致实施项目的社会资本方常常采取联合体的形式，如此，社会资本联合体集聚不同领域社会资本优势而产生集成效率。经过正确引导，其将可能发展出介于政府和市场之间的、具有创新意义的混合经济组织，为经济社会可持续发展注入更多活力[9]。此外，在政府和社会资本的合作过程中，政府方的服务及监督考核职能也能激发社会资本创新活力，更好完成合作过程中的各项任务。

从扶贫项目层面来看，项目建设是贫困治理工程的载体，一定意义上说，扶贫工作的开展都是围绕着扶贫项目来进行的，扶贫资源中的人、财、物等都由扶贫项目来配置，项目运作的好坏直接关系到扶贫的成效，精准扶贫要求之一就是项目安排要精准。习近平在中央扶贫开发工作会议上的讲话中指出，“贫困群众需要的项目往往没有扶持政策，而明眼人都知道不行的项目却被当作任务必须完成。这种状况必须改变。”[10]这就说明，扶贫项目安排不当而造成扶贫资源浪费进而影响贫困治理成效的情况不少。在PPP项目实施决策过程中，《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例（征求意见稿）》（以下简称《PPP条例（征求意见稿）》）中明确要求，“有关主管部门拟定合作项目实施方案，应当征求潜在社会资本方的意见”，基于社会资本方的信息及市场研判优势，扶贫项目在决策环节借助于市场机制和社会资本的力量，有利于项目安排精准。另外，相较于非营利组织、贫困者自身、政府部门等主体，社会資本在扶贫项目的具体实施操作过程中具有专业的管理能力与技术水平。

从扶贫的本质来看，扶贫从根本上还是要解决贫困地区经济社会发展能力问题。迄今为止，市场是最有效率的资源配置手段，即一个地方最有效率的发展途径。当代社会，一个国家或一个地区不走市场经济的道路基本上就是死路，是不可想象的，所不同的只是如何运用市场手段的问题。这可能就是市场经济条件下以政府为主体的扶贫模式成效不显著的根本原因，因为这种模式还是以计划的手段去解决一个地方的经济发展问题。市场是配置资源最有效率的根本机制，在市场机制以外，政府还必须在发展过程中发挥积极而重要的协调或提供基础设置改进以及补偿外部性的作用，以促进产业的多样化和升级[11]。PPP扶贫模式就是在政府主导的前提下充分发挥社会资本的作用，既充分利用市场机制的活力，又矫正社会资本在贫困治理领域的偏差，促进贫困地区经济社会发展。

（二）PPP扶贫模式的难点分析

PPP扶贫模式的难点源于贫困治理领域的特殊性，实施PPP扶贫模式除了要遵循PPP模式运用的一般原则外，还要按照我国扶贫领域的规律办事。

首先，PPP扶贫模式的应用推广还存在障碍。贫困地区的经济社会发展水平较为落后，基础设施及产业发展配套条件薄弱，而PPP项目的合作时间普遍较长（一般不低于10年），项目在实施过程中不确定性和风险较大。社会资本的逐利本性使其在公共项目的选择上挑肥拣瘦，社会资本进入贫困治理领域的积极性不高。从财政部政府和社会资本合作中心公布的相关统计公报来看，农业、生态建设和环境保护以及保障性安居工程等领域的PPP数量占比不大。一些地方即使成立了扶贫产业基金，由于缺乏成熟项目，基金利用率很低。

其次，扶贫项目的决策精准较难。目前来看，全国范围的贫困面还比较大，有些地区贫困程度比较深，贫困的原因比较复杂，市场经济条件下，扶贫项目的精准定位比较困难。贫困的异质性与扶贫项目的同质化之间矛盾凸显，最终导致扶贫项目流于形式，对贫困地区和贫困者的带动作用不大。另外，有些地方政府部门不尊重扶贫对象的主体地位，扶贫项目和扶贫活动不是考虑贫困群众的切身需求，扶贫工程安排的出发点欠妥，扶贫资源的浪费也就不足为怪。有的地方政府部门市场法制意识薄弱，项目决策过程靠拍脑袋决定，增加准入门槛或附加条件，官僚作风明显，没有充分利用市场机制的作用，不考虑潜在社会资本方的建议，挫伤了社会资本积极性，导致扶贫项目安排脱离实际。

最后，PPP扶贫模式的运作机制设计上存在困难。对于生活性扶贫项目而言，项目的需求特征使扶贫项目的投资成本高而回报低，增加了项目运作机制的设计难度。对于生产性扶贫项目而言，贫困地区的集聚经济效应偏弱，项目的投资回报较慢。市场经济条件下，需求的不确定性使得扶贫项目的运作风险上升，项目运作的设计需要平衡市场机制和政府公权的作用，对扶贫项目的创新性要求较高。客观来看，产业扶贫领域的项目有失败的可能，市场经济讲究优胜劣汰，产业的选择、培育及成长由市场决定其优劣成败，但在扶贫强制性预期下，似乎不允许失败，这对扶贫项目的运作提出挑战。扶贫领域PPP项目落地率低于市政工程等领域项目，说明项目运作机制成熟度不够。

四、改进完善PPP扶贫模式的建议

目前，PPP模式在法律制度建设、实践推广应用等方面都处于探索完善阶段。作为贫困治理领域的模式创新，PPP扶贫模式在制度建设和实践推广中要特别注意以下方面：

（一）充分保障社会资本的适当利益

客观讲，扶贫项目相比其他公共领域的项目实施基础差，项目风险更大一些。市场经济环境里，资本天生具有逐利性和风险意识，为稳定社会资本预期，激发社会资本活力，需要充分保障社会资本的适当利益。第一，尽快健全完善PPP相关法律法规，以法律法规为保障社会资本方利益的根本。国内目前还没有一部专门的PPP立法，《PPP条例（征求意见稿）》作为征求意见稿存有不清晰的地方，例如其中对社会资本方的界定存在泛化的可能。需要以法律的形式规定各合作主体方的权、责、利，保障各合作主体的平等地位，保障不同所有制资本的公平竞争环境，规范社会资本项目的进入退出秩序，明确不同性质合作主体的争端解决机制等等，充分保护私人部门利益。第二，合作过程中，减少甚至消除政府部门侵害社会资本方利益的行为。从PPP项目历史投资额与GDP增长率来看，中国处于PPP投资对政府治理效率变化较为敏感的范围内 [12]。在PPP扶贫项目的设计、融资、建设、运营、维护等环节，社会资本方往往发挥着主体作用，政府部门要摒弃以往大包大揽的做法，做好服务协调工作，保障项目有效顺利进行。《PPP条例（征求意见稿）》中提出，“合作项目协议的履行，不受行政区划调整、政府换届、政府有关部门机构或者职能调整以及负责人变更的影响。”建立相关部门及负责人的终身责任制。这就是说，在合作过程中，政府部门要带头讲诚信，做到诚信履约，诚信行政，保证社会资本的利益不受损害。第三，鉴于PPP扶贫项目投资回报期长、投资回报率低的特征，要妥善利用各种公共扶贫资源满足社会资本合理投资回报。比如在行政审批、土地、税收、金融、扶贫资金、配套设施、资源补偿、相关扶贫政策等方面向社会资本方倾斜，将经营性质好的项目与公益性较强的项目进行捆绑打包，改善整个项目的投资回报，建立项目收益的动态调整机制，保障社会资本方合理投资收益。endprint

（二）更好发挥政府的主导作用

政府部门负有治理贫困的责任，在PPP扶贫模式下，政府职能部门可以不发挥主体作用，但要发挥主导作用。首先要做好政府行政职能改革和市场环境净化，如建立完善PPP扶贫项目联审机制、营造公平竞争的招投标环境等，为市场配置资源打好基础，为社会资本唱戏搭好舞台。其次，加强对社会资本的引导、监督和指导，而不是把社会资本仅仅当成融资的工具。依据市场成熟度和当地扶贫领域的特点，引导社会资本采取合适的PPP合作模式。在PPP扶贫项目的识别阶段，充分利用社会资本优势对接贫困地区及贫困者诉求，确保扶贫项目安排精准。利用合同及行政监督等手段，确保项目规范化运作。在公私合作中，政府的首要角色是通过公私合作合同以及建立的相关监管体系，避免公共福利的供给沦为私人部门牟利的手段，确保贫困地区、贫困村、贫困户合法权益不受侵害[13]。在政府贫困治理框架内，应把握PPP扶贫模式的改革方向，掌握PPP扶贫模式的实践规律，总结扶贫项目实施过程中的经验教训，利用大数据等技术手段加强对扶贫项目的指导。最后，设立相关组织机构，做好人员保障工作。根据地方贫困治理及项目实施的实际情况，可以成立相应的工作中心或领导小组并配备相应的技术工作人员。同时，通过制定相关 PPP 项目培训规划，整合有关 PPP项目培训资源，有针对性、选择性地开展专题培训，培养出一批高端、复合型的技术人才，从而更好地推进 PPP 精准扶贫、精准脱贫项目的推广[14]。此外，发挥好PPP专家的智力作用，广泛吸收各类社会扶贫组织的力量，集智集力构建大扶贫格局。

（三）注重扶贫对象的项目参与度

PPP扶贫项目实施的最终目的是保证贫困地区及人口的顺利脱贫，这是评判贫困治理效率的必要条件。因此要注重扶贫对象的项目参与度，借助于项目的实施和发展，提升贫困者自身发展能力，改善收入分配狀况，实现自然而然脱贫。要建立PPP项目扶贫对象参与的框架性机制，在立项决策、竣工验收和运营等全寿命周期内拓展扶贫对象参与项目的方式[15]。具体而言，贫困者参与项目的实施无外乎人、财、物三个方面。“人”的方面，通过个人或组织（如农民专业合作社）等形式参与项目。如在项目建设、运营及维护等环节，可以通过安保、保洁、临时雇佣等形式优先考虑贫困者，必要时加强对贫困者的职业培训，从就业途径改善贫困者的收入状况。“财”的方面，从资产扶贫的角度将贫困者的资金资产纳入项目运作体系。比如，2017年7月财政部、农业部、国务院扶贫办联合印发的《关于做好财政支农资金支持资产收益扶贫工作的通知》中明确指出，脱贫攻坚期内，在不改变用途的情况下，各地利用中央财政专项扶贫资金和其他涉农资金投入设施农业、养殖、光伏、乡村旅游等项目形成的资产，具备条件的可用于资产收益扶贫。地方各级财政安排财政专项扶贫资金和其他涉农资金投入相关项目所形成的资产，具备条件的也可用于资产收益扶贫。用于资产收益扶贫的财政投入所形成的资产，收益权要优先分配给贫困村和贫困户，并鼓励向丧失劳动力或弱劳动力的贫困户、贫困残疾人户倾斜。在具体实施过程中，需要对资产进行评估并量化到受益组织或个人。“物”的方面，运用市场机制激活各种资源要素（应包括土地、矿产、山地、林地等有形资源要素以及文化、专利等无形资源要素），以入股或租赁等形式参与项目的发展，使贫困地区和贫困者享受发展红利。

（四）创新PPP扶贫绩效考核

PPP项目中有对项目建设及运营维护的绩效考核，地方贫困治理中有脱贫绩效考核，PPP扶贫项目的考核需要综合两类考核体系，依据贫困地区经济社会发展及具体项目实际，建立以项目供给质量和效率提升为导向的考核指标，创新PPP扶贫项目绩效考核。应该说，每个PPP扶贫项目的考核体系与指标都不一样，我们需要遵循项目考核及扶贫考核原则，使各合作主体都可接受，保证项目顺利实施。比如，以PPP项目“利益共享，风险共担”为原则，在合作各方谈判的条件下，项目可适当分担贫困地区、贫困村、贫困户等扶贫对象的脱贫任务，并以此为考核依据对项目进行绩效考核，进而对项目实施主体进行奖罚，以此激励合作各方承担扶贫责任，创新项目运作机制，提升贫困治理效率。另外，应建立动态考核制度，按照贫困治理的发展态势，适时调整考核方法、体系与时间，避免考核固化而影响贫困治理进程。

结语

我国治理贫困的历程就是不断追求扶贫效率改进的过程，PPP项目的实施同样致力于全生命周期内公共产品或服务供给质量和效率的提升，在精准扶贫背景下，扶贫效率被放在首要位置。PPP扶贫模式契合了使市场在扶贫资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用的改革方向，是扶贫领域供给侧结构性改革的重要方面，有利于市场机制配置扶贫资源，有利于政府更好发挥扶贫的主导作用。政府部门需要转变贫困治理职能，在贫困治理的制度和方向上加强顶层设计，更好发挥自身的服务协调监督功能。同时应该看到，PPP模式在我国公共产品或服务供给改革领域还处于探索阶段，相关的法律制度及实践基础还不成熟，各个领域及地区的差异性较大。正因为如此，PPP模式为相关制度规范制定留下了空间，允许并鼓励不同地区、不同领域进行创新。PPP项目的物有所值定性评价就将鼓励创新作为考核指标之一。在扶贫领域，PPP模式更要注重行业及地区特殊性，追求合作方式及项目运作机制的不断创新，充分利用市场力量，以全面提升扶贫效率。

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【责任编辑：张亚茹】endprint