我国自然灾害危机中协同治理机制研究

陈标+王晓旭

摘要：现代社会是风险社会，各种风险严重威胁人类的生存和发展。风险社会的不确定性需要政府动员和组织更广泛的社会力量和资源，共同应对自然灾害危机。以H省农村自然灾害管理为例，分析了H省农村自然灾害危机协同治理的体制机制以及所面临的挑战和问题。提出了构建 “政府主导、分级管理、社会互助、生产自救”的农村自然灾害协同管理体制。据此，提出完善自然灾害危机协同治理机制的路径，即政府要树立协同治理理念、建立完善的协同治理的组织体系，完善自然灾害协同治理机制，构建从中央到地方灾害信息网络，培育社会组织和公民参与自然灾害协同治理能力。

关键词：协同治理；风险社会；会商机制；危机管理

中图分类号：D9文献标识码：Adoi：10.19311/j.cnki.16723198.2017.30.059

H省是自然灾害多发易发地区，农村抵御自然灾害的能力比较脆弱。调动社会各方力量，提高自然灾害危机治理能力，同时提升农村及农民群众防灾减灾能力，保障群众的生命财产安全，是政府及相关社会组织的重要任务和责任。农村自然灾害危机协同治理是我们有效应对自然灾害危机的一个现实选择。

1自然灾害危机协同治理的逻辑内涵

协同治理是由协同和治理两个词有机地结合在一起的，其理论基础分别来自于协同学（Synergetic）和治理理论（Governance）。协同在希腊文中，意为共同、協作。自前联邦德国物理学家赫尔曼·哈肯在《协同学—大自然构成的奥秘》一书中提出协同学理论，协同学在管理中的应用有了很大的发展。协同学理论认为，整个世界就是一个协同系统，协同系统在外在参量的驱动下和子系统之间相互作用。协同思想被引入到社会科学领域，强调事物的系统性，不同系统之间和子系统之间的相互影响、相互作用与协作。治理（Governance）一词在古希腊语中，意为操纵、控制、引导。治理与传统的管制、管理有着显著不同。1995年联合国发表的《我们的全球伙伴关系》研究报告认为：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的利益得以调和并采取联合行动的持续过程。相当于传统的管理模式，治理具有主体的多元性、过程的系统协调性、目标实现的灵活多样性等特征。治理理论和协同理论有各自的侧重点又有交叉性，治理理论突出主体多元性思想，而协同则突出合作性思想。协同治理结合协同、治理二者之主要思想，强调多元主体的协同合作共治，协同治理是公共管理达到善治的必要条件。因此，所谓的协同治理是指在公共治理主体系统中的各子系统，运用行政、法律、科技、信息等手段，相互协调、共同作用，实现力量和资源的整合，进行高效的社会公共事务治理，以维护和实现公共利益。

人类是和风险相伴的，只是近代以来，随着人类改造自然的能力的增强，人类自身成了风险的主要制造者，人类进入了贝克所称之的“风险社会”。自然灾害危机的不确定性致使政府没有能力单独应对。面对自然灾害危机，政府建立整合社会各方力量的危机管理系统共同应对自然灾害危机，实现危机的有效治理，具有强烈的现实紧迫性。

自然灾害危机协同治理是指在以互联网信息技术为依托，政府、企业、社会组织、公民个人等社会多元主体参与合作、相互协调，共同应对自然灾害危机带来的挑战，实现防灾减灾之目的，以有效地维护和增进公共利益。自然灾害危机协同治理具有以下特征：治理主体的多元化；治理权力的多中心化；参与、合作是协同治理的精髓；危机协同治理的直接目的是有效地预防、处理和消弭危机，最终目的是最大限度地维护和增进公共利益。构建和完善“政府主导、分级管理、社会互助、生产自救”的农村自然灾害协同管理体制成为我国各级政府自然灾害管理的必然选择。

2H省自然灾害危机管理体制机制

针对H省农村地区自然灾害频发的实际情况，H省各级政府高度重视农村自然灾害的防灾减灾救助工作，积极落实国家“政府主导、分级管理、社会互助、生产自救”救灾方针，建立了较为完备的自然灾害协同治理体系。

2.1协同治理的组织指挥系统基本建立

省级政府通过由分管副省长为主任的H省减灾委员会来综合协调指挥自然灾害防减救助工作，具有宏观管理及规划的职能，H省减灾委员会的具体工作由民政厅承担，由民政厅副厅长任办公室主任。民政厅、国土厅、农业厅、气象局、地质局等部门为减灾委会员部门成员。省直有关厅局也设立专门处室组织、领导、规划、协调全省单项灾害的防灾减灾救助工作。分管副省长定期召开减灾委员会工作会议，研究自然灾害防治工作，经常深入到自然灾害现场调研，及时研究解决自然灾害防治工作中存在的问题，就做好地质灾害防治做出周密部署。H省民政厅是省减灾委员会的具体工作的承担者，是自然灾害救助工作的主要领导部门，省减灾委员会办公室设在救灾处。在防汛抗旱的治理工作中，H省成立了防汛抗旱指挥部，省长为总指挥、省政府各职能部门主要领导为成员。防汛抗旱指挥部在水利厅设有办公室，水利厅厅长兼任办公室主任，负责防汛抗旱的具体日常工作。

2.2灾情协同会商机制与预警系统

在国家减灾委、水利部、防总、长江水利委员会的统一领导下，依托于H省减灾办、H省防汛抗旱指挥部、H省突发公共事件应急委员会等机构建立了由各类灾害管理部门参加的年度长期及短期灾情会商机制，定期召开会商会议，分析预报各类灾情，了解掌握灾情信息，准确把握灾情发展趋势，为领导提供中、短期减灾决策，协调政府各部门的行动。定期召开各类灾情会商会议。每年5月和12月，H省减灾办及防汛抗旱指挥部都会召开会商会议，对主要灾害趋势进行分析，提高灾害管理的准确性和协同性。建立跨省域的会商机制。为了提高政府部门在防灾减灾方面的综合协调及信息能力，近年来有关涉灾部门建立了跨省域、跨部门的会商机制。

2.3形成自然灾害救助应急预案系统

2006年6月H省政府颁布《自然灾害救助应急预案》，之后各相关部门也制定了自然灾害应急预案，标志着H省自然灾害应急预案系统正式形成。这一系统既包括洪涝、干旱、地震、滑坡等不同灾种的应急预案，也包括省、市、县、乡行政层级的应急预案。纵向上除了各层级应急预案外，还包括工厂、学校等各单位应急预案，横向上涉及《H省防汛抗旱应急预案》、《H省地震应急预案》等21个省级应急预案。确立了自然灾害危机协同治理的几个原则：以人为本原则；统一领导与分工负责相结合原则；与上级工作规程或预案对口衔接的原则；分层级响应管理原则。endprint

2.4自然灾害救助应急响应系统

在自然灾害重大危机发生后，各级政府根据应急预案规定的条件决定是否立即启动应急响应系统。应急响应系统规定联合工作组、救灾物资、中央应急救助资金到达灾区的时间限制。救灾处和备灾中心人员保持通讯畅通，实行24小时待命。建立了全天候灾情监测机制，各县市减灾办每天早晨8时以前必须上报《昨日灾情》，内容包括昨日7时至当时7时发生的重大灾情，并编发《H灾情简报》。

2.5灾后恢复重建工作管理系统

按照“早谋划、早部署、早启动、早完成”的原则，自然灾害发生后省民政厅督促各地迅速制定损毁民房的修复和重建规划，并及时下拨灾后恢复重建资金，促进尽早启动灾后恢复重建工作。省民政厅统一指导全省自然灾害受损民房的修复重建工作，市、县政府直接领导和组织、民政部门负责损毁民房修复重建工作的落实。一般情况下，民房的修复重建年内完成，确保灾民春节前搬进新居。

2.6地震专用台网系统及灾害评估系统

H省建立了较为完备的地震专用台网系统，有国家测震台站、区域测震台站和地震遥测台网。针对地震诱因，对构造地震和水库地震分别建立了相应台网。H省建立了专门的水库地震台网，主要包括长江三峡工程诱发地震监测台网、清江遥测地震台网和丹江口地震台网。三峡工程水库诱发地震监测总站设在该省省会，是三峡工程水库诱发地震监测系统的一个重要组成部分委员会，较其他自然灾害损失评估，地震灾害损失评估系统起步早，较明细，实际操作性强。

3H省自然灾害协同治理的薄弱环节

经过十多年的建设，H省的农村地区自然灾害的协同治理机制得到建立，灾害治理能力得到提升，但是随着人民群众对于美好生活的期望值日益增加，人们对于协同治理及服务水平的要求也就日益提高，H省农村地区自然灾害的协同治理存在着较多的薄弱环节，还有较大的提升空间。

3.1自然灾害协同治理的主体过于单一

《H省自然灾害救助应急预案》详细规定了H省减灾委各成员单位的职责，但H省自然灾害应急管理的主体主要是政府部门、官办社会组织及个别国有企业，而其它社会组织、企业组织和个人没有纳入到自然灾害应急预案。重视政府内各部门的协同，而忽视政府与社会组织、企业和个人的协同。社会组织、企业和个人即使能够参与到自然灾害的治理工作，也只是一种被动式的参与，参与的范围很有限，主要局限于捐款捐物与居民自助自救等表层的参与。自然灾害应急队伍建设尚未广泛深入动员组织，常备不懈。目前地方各级公安、消防、武警、卫生为主体的职能部门的应急救援队伍戒备状态，只能处置一般自然灾害事件。

3.2自然灾害协同治理的协同领导机制还需完善

从政府管理和服务角度而言，为了协调防灾减灾和灾害救助工作，H省政府成立了应急管理办公室和H省减灾委及其办公机构，但是，这些机构多是非常设的协调机构，实际指挥权力、应急协调功能不强，存在虚化、矮化趋势，并且二者在自然灾害管理中，存在职能交叉，职责分工不清，容易在管理中导致推诿扯皮现象，很难形成治理合力；基本上还是采用单一部门负责单一灾种的条块分割组织体制以及被动救火式的危机应急机制。公安、消防、民防、卫生、安监疾控等各委办局应急职责分散，很难做到灾害发生时的快速联动。

3.3自然灾害协同治理的信息平台需要完善

在当前自然灾害的管理体系中，政府各部门还不能充分共享自然灾害信息，有些部门还把自己单位的信息作为机密，不与他人分享。众多部门的相应的应急管理信息系统相互分割、自成体系、缺乏自然灾害危机的信息共享系统。各级政府存在着重抗灾救灾，輕防灾减灾的思想。灾害发生后，各级政府能够投入大量的人力财力物力进行救灾工作；而对自然灾害的预防以及防灾减灾知识的宣传教育投入不足。

3.4社会组织与个人参与治理的能力不强

社会组织和个人参与自然灾害管理的效能是以其参与的意愿和能力为基础。但是在自然灾害协同治理的过程中，社会组织和个人的治理能力不足严重影响了公共危机协同治理的效果。社会组织自身包括资金人才在内的资源短缺以及活动能力、管理能力、创新能力的不足。企业组织由于其营利特性，在自然灾害危机治理中不能发挥其应有作用，即使参与也是一种被动式参与。公民自身由于防灾减灾知识不足，缺乏应对自然灾害能力，其参与表现为个体参与，缺少组织性，从而大大制约了其参与治理的能力。总体上说，我国目前社会行为主体在自然灾害治理中是一种被动式参与，自组织能力弱，社会行为主体之间的联动机制不强。

4自然灾害危机协同治理机制的构建与完善

建立和完善自然灾害危机的协同治理机制，整合政府、企业、社会组织、公民个人各方力量与资源，有效实现自然灾害危机的有效治理，具有强烈的现实意义。为此，政府要转变治理理念，建立和完善自然灾害危机协同治理机制，激励社会力量参与自然灾害的治理，增强整个社会的参与危机治理效能，以达到有效防灾减灾的目的。

4.1政府要树立协同治理理念，建立协同治理的组织体系

自然灾害危机的协同治理首先是要实现政府内部各部门的协同治理，其次是实现政府与其他社会社会协同治理。为此，政府要树立协同治理理念。在协同治理理念的指导下，逐步完善全面的危机协同治理的组织结构：其一，建立协同治理的权责体系。在自然灾害协同治理中，政府、社会组织及公民都要有与自己能力相称的权力和责任，形成一种责、权、能力匹配、对等、制度化的多元治理结构。其二，建立弹性化的开放的灾害治理组织体系，提高组织体系的反应能力，提升灾害治理效果。

4.2完善自然灾害协同治理机制

若要实现自然灾害危机的有效治理，必须建立一套比较完善的自然灾害危机协同治理机制，整合社会资源、共同应对危机。首先，建立健全自然灾害治理的协同机制。建立由政府、社会等多元主体共同参与的核心机构作为自然灾害危机应对系统的中枢，赋予其充分的领导权力并提供充足的资源。实现各治理主体之间充分的信息共享与资源整合，协同应对自然灾害危机。其次，完善危机预警机制。政府要改变那种过去重“救灾”轻“防灾”传统灾害管理思想，要把“防灾减灾”作为灾害管理的重中之重，实现由“治病”政府向“防病”政府的转变。endprint

4.3构建从中央到地方灾害信息网络

由封闭政府向开放政府转变。政府应依据我国的具体国情，加快信息公开的制度与法制建设，完善自然灾害危机协同治理的信息披露机制和民意表达机制，沟通民众和政府之间的自然灾害信息，并将政府所釆取的防灾减灾措施公布于众，广泛采纳民智，集中民力，共同促进自然灾害危机的成功应对。同时，建立自然灾害信息发布机制，及时满足公众信息需求避免危机谣言的传播。建立各级政府上下贯通共同分享的灾害信息库。

4.4培育社会组织和公民参与自然灾害协同治理能力

充分发挥政府、企业、社会组织和公民个人的力量，协同应对自然灾害危机是未来自然灾害治理迫切需要。针对我国社会组织发育还不完善的问题，在市场经济条件下，必须大力培育和发展社会组织，发挥社会组织在防灾减灾工作中的作用。一方面，转变政府职能，为社会组织的发展创造一个良好的环境和发展空间，提高它们的独立性和自主性。另一方面，社会组织应完善内部管理，不断加强自身能力建设，以有效应对各种危机。公民作为协同治理的重要参与者，其参与能力的高低直接影响到治理效果。因此，政府应加强公民防灾减灾宣传教育，提高公民防灾减灾意识，培养公民防灾减灾能力。

灾害危机的不确定性和影响的广泛性要求在管理中，必须构建和完善“政府主导、分级管理、社会互助、生产自救”的农村自然灾害协同治理体制，发挥政府、企业、社会组织、和公民个人的力量，充分整合各方资源，只有這样才能把危机消灭在萌芽状态或把灾害危机造成的损失最小化。

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