农民与政府之间的灰色空间

2018-01-23 05:43王海娟
中国老区建设 2018年6期
关键词:乡亲们村干部办理

□ 王海娟

在湖北阳新县,曾大年是个传奇人物,被乡亲们称为“天不收”。意思是此人非常厉害、有本事,连老天爷都怕他。

这个称呼源于曾大年常常帮乡亲们解决“疑难杂症”,主要是农民需要到政府部门办理的各种业务。比如,张某的三个小孩在三个不同的省份出生,但是当时没有办理出生证明,小孩落户时遇到困难,张某去医院办理出生证明,医院以事隔多年为由不予办理。曾大年就帮其办好了出生证明和落户。总之,只要是农民与政府部门打交道遇到困难,曾大年都可以帮忙解决。

曾大年的业务范围超出了阳新县的范围,涉及湖北鄂州市、黄石市等。他业务很繁忙,每年只有除夕到年初三这四天休息。除夕前一天,我们去拜访他。他时不时地接电话,有请他帮忙的,有与他沟通相关事宜的,还有讨价还价的。

曾大年代办这些业务并不是无偿的。于他而言,这是一门生意。他有自己的收费标准和原则。一般情况下,费用包括代办业务时的现金支出和自己的务工补贴。例如,他帮一个农民到福建省某个城市办理出生证明,共花费现金1700元,花费时间6天,他收取当事人2600元钱。在这个标准的基础上,他会根据当事人的家庭经济条件进行增减。家庭条件好的,他多收一点,家庭条件不好的,他少收一点,甚至一分钱都不收。

其中代办几类业务是绝对不收钱的,如代办残疾证明。按照他的说法,这些都是“弱势群体”,不应该收钱,大概有三分之一是这样的情况。这为他赢得了很好的声誉,被称为 “活雷锋”。相反,对于经济条件较好的人,“一分钱都不能少”。曾大年赚的最大一笔钱是帮一个老板代办业务。这个老板的身份证、户口本、银行卡都同时丢失了,办理起来非常麻烦,请他帮忙。他花了一天时间就办好了,赚了8800元。

据曾大年介绍,依靠代办业务每年可以收入七八万元左右。乡亲们则传言他年收入有一二十万。这些收入可以满足他的日常生活所需。于是,他辞去了原本从事的村庄清洁工的工作,做起了专职的办事员。

曾大年并不是完全的拿钱办事员,他还做很多公益事业,被称为是“多管闲事”的人。例如,本乡镇范围内的、不需要货币支出的、只需要跑跑腿的事情,他都乐意帮忙,不收费。他引以为豪的事情是两个乡镇之间的道路都是经他“协调”修补的。

还有,之前乡亲们到政府部门办事,问政府人员怎么办理,政府人员都是口头答复。乡亲们记不住这么多,政府人员也有可能说漏了,导致乡亲们来回奔波。曾大年向当地政府提建议,相关部门就将办事流程和提交的材料写在纸条上交给乡亲们。乡亲们就根据纸条办理业务,不清楚的时候可以拿着纸条问身边的其他农民。在代办业务的过程中,曾大年还接触了很多人,掌握了较多的信息,由此做起了中介。乡亲们认为,没有什么事情是曾大年办不成的。他自己也说,三年中只有一个业务没有办成功。这并不是由于他能力不行,而是由于当事人不配合。

在此之前,曾大年是个惯偷,进过监狱,名声很差。最开始,“天不收”是贬义,意思是这人太坏,连老天爷都不愿意收他。现在,他专职帮乡亲们代办业务,也做了很多公益事业。乡亲们都说曾大年变好了,“天不收”转为褒义——基层干部都怕他,连“老天爷”都不敢收他。

曾大年代办的大部分都是农民自己难办的业务,其能够办理成功的秘诀除了他本人善于学习,掌握了大量行政方面的专业知识外,还凭借他主要的特征——“赖,“一赖三分理”。

我们在和曾大年聊天过程中,发现他虽然只读了小学二年级,却掌握了很多专业知识,在代办业务时能够讲出道理,让政府工作人员难以应对。这些专业知识都是他自学的。曾大年一直保持着学习习惯。他喜欢看法律类的节目,如中央电视台的《今日说法》。他也有写日记的习惯,写下自己的人生感悟,写下自己看到的一些优美词句。他也喜欢读读《演讲与口才》这类的书刊。另一方面,他根据业务需要学习和钻研相关专业知识,一些重要的法律条文,他能够熟练背诵出来。现在,随着土地问题日益重要,他正在抓紧学习关于宅基地、承包地等方面的知识。另外,他在网络上认识了一位律师,不懂的地方,就咨询这位律师,形成紧密合作关系。

乡亲们都认为“赖”是曾大年的主要特征,这也令政府工作人员焦头烂额。即使一些业务不合程序,政府工作人员为了免去麻烦,对他也会“开绿灯”。

曾大年的策略主要有两个。一是他在政府工作人员的办公室里赖着不走。例如,曾大年到县交通部门反映道路维修的问题,县交通部门每次都敷衍他。最后他就一直呆在县交通部门的办公室里,跟在交通局局长后面。直到县交通部门将道路维修了,他才作罢。二是他善于抓住政府工作人员的“把柄”,工作人员不敢得罪他。政府工作人员的“把柄”包括上班时间玩手机、上班带小孩、迟到早退、收受礼品、不按程序办事等。

还有一点很重要的是,曾大年在代办业务的过程中获得了与政府部门打交道的能力,这是普通农民不具备的地方性的知识。一是知道各个部门所在的地理位置,了解政府工作人员上班时间,能够准确地找到各个部门的工作人员。二是针对政府工作人员拖拉、敷衍的问题,与官僚习气“斗智斗勇”。

与普通农民相比,曾大年的优势在于有充分的时间,拥有“专业的知识”,具备与相关业务部门打交道的能力。他并不是按照“会哭的孩子有奶吃”式的死缠烂打,而是按照相关法律和程序与政府工作人员讲道理。但与律师不同的是,他并不是完全依法办事,而是综合运用各种手段,充分运用“赖”的手段,只要能将事情办成就行。

从曾大年所讲的案例来看,曾大年办理的都是农民自己难办、村干部不愿意代办的业务。

从农民的角度来看,事情难办,根源在于乡土社会遭遇现代科层部门和法律规范,农民到政府部门办理业务很困难。

一是乡村治理转型,很多事项难以对接。例如,业务办理程序发生变化,社会管理和农民观念没有跟上。以前办理户口只需要村委会盖章证明,现在办理户口需要医院的出生证明。一些小孩由村里的接生婆接生,无法开具出生证明,当时没有及时给小孩落户,现在再去落户时无法提供出生证明。即使现在小孩都在医院出生,没有落户经验的农民往往不知道要办理出生证明,一些医院也不会主动提醒农民办理出生证明。事隔多年以后,农民给小孩落户时才发现需要出生证明。农民到医院补办出生证明时,一些医院的资料保存不善或者丢失。尤其是农民的小孩在外地出生,补办出生证明更为困难。

又例如,政府工作人员往往要去县市开会、下乡工作,很多时候都不在办公室,农民要找到他们非常困难。各个业务部门的业务数量规模不大、且农民办理业务的时间不集中,设置专门的窗口供农民办理相关业务并不现实。

二是乡村治理日益规范化和程式化,而乡村社会是乡土性的、非程式化的,农民很难按照程序办理业务。例如农村存在小孩超生现象、早婚现象等,按照相关程序,小孩很难落户。但小孩上学、办理医保、领取补贴等必须要有户口,农民只能想方设法解决问题。另外,以前农民办理业务一般只需要村委会出具证明就可以了。现在大部分证明都需要农民到政府及各个条条部门办理,需要花费很多的资金和精力。尤其是农民外出务工,很多证明需要到外地办理。在不了解程序的情况下,农民没有能力到外地办理证明。在乡土社会难以与科层组织对接的情况下,按照程序难以办成业务,“耍赖”或许是一种高效的手段。

三是在城市化背景下,知识水平较高、能力较强的青壮年农民流入城市,留在农村的大多数老年人和儿童,他们缺乏与政府部门打交道的能力。老年农民到政府部门办理业务时不知道找谁、不知道怎么办理。在国家各类政策进入农村、业务越来越复杂(涉及到更多的经济利益的分配)、越来越专业化的情况下,即使有政府工作人员和村干部进行指导,他们也不一定能够理解。

从干部的角度来看,不愿意代办。即乡村社会缺乏村干部为农民代办业务的机制体制。

一是村干部缺少代办的时间。农业税费取消后,很多省份撤村并组和减少基层干部数量,一个行政村一般只有四五个村干部。村干部本来都是兼职的,要忙于自己的生产和家庭事务,还要坐班、应付各种检查、调解矛盾纠纷等,很难有时间帮农民代办业务。并且乡村治理日益科层化和文牍化,村干部要花费大量的时间做文字材料。中西部农村的村干部一般是四五十岁,大部分人都不会使用电脑。一些村庄只能聘请临时人员专门做文字材料,一些村庄因为经济困难连临时人员都请不起。

二是村干部缺少代办的经费。给农民代办业务需要花费资金,尽管是少量的,但村集体没有这笔支出 ,村干部也没有义务支出。例如,从黄村到乡镇的来往车费是8元钱,并且往往跑一两趟办不完。中西部农村很多是“集体经济空壳村”,上级政府的转移支付一般用于支付村干部的工资和办公经费。村干部代办业务产生的车费由谁支付是个问题。以黄村为例,转移支付10万元左右,四个村干部的务工补贴就超过9万元,还要留1万—2万元的办公经费,村干部没有多余的经费为农民代办业务。

三是村干部缺少代办的动力。之前,村干部要收取农业税费,村干部的务工补贴也来源于此,村干部满足农民的需求才能较顺利地收到农业税费并获得务工补贴。并且农民的很多事情需要村委会签字盖章,村干部通过为农民代办业务收取费用或者获得礼品。现在,农业税费取消,村干部务工补贴来源于财政转移支付。村干部不需要“有求于”农民,农民也不能以不缴纳农业税费为条件要求村干部代办业务。并且,上级政府对村干部是否为农民代办业务不进行考核。◀

评论

办小事的能力考验着一个大国的治理能力

正因为农民有需求,农民自己办不好,村干部不愿意代办,曾大年在这个缝隙中找寻到了市场机会。可以认为,市场空间产生于乡土社会与现代科层部门很难对接,而基层干部没有扮演中间人的角色。也就是说,当乡土社会遭遇现代政府科层部门时,产生了一个灰色空间。曾大年正是依靠这个灰色空间获利。一些教师、宗族权威等也充当着这个角色。

灰色空间的大小主要取决于乡村社会的现代化水平。在现代化程度较高的发达地区,乡村社会的正规化、程式化水平较高,这种灰色空间几乎不存在。在不发达地区,地方政府的科层事务不多,农民办理业务的程式化较低,这种灰色空间也不大。处于现代化转型过程中的地区,地方政府的科层事务增多,灰色空间最大。在这个意义上,这种灰色空间是乡村社会现代化转型过程中的特有现象。

随着国家农村投入的增加以及乡村振兴战略的提出,由国家财政投入的农村的基础设施建设、扶贫、医疗、教育投入等“大事”取得了很大进展,但农民如何便利地办理业务等“小事”并没有得到普遍解决。在人口流动、现代化转型以及基层治理科层化的背景下,如何高效地为农民办“小事”考验着执政者的智慧。

就办理业务而言,一些农村地区探索为农民代办业务的方式。但大部分中西部地区农村,集体收入少,财政转移支付不足,村干部不可能职业化,更不可能聘请专门的办事员,专门安排人为农民代办业务并不现实。这是一个困境。

“大事”更多是“硬件”方面的,很大程度上取决于国家的资金投入程度。“小事”更多的是“软件”方面的,主要地取决于基层治理能力。正是在这个意义上,办小事的能力考验着一个大国的治理能力。

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