基层社会冲突的解决办法探析
——以“四直为民”为例

邢 颖

贵州大学公共管理学院，贵州 贵阳 550025

近年来，我国农村社会经济取得了长足的发展，在基础设施、经济收入、医疗教育等方面都有了一定的改善和提高。但与此同时，基层社会领域中的非敌我性、非对抗性矛盾冲突不断涌现，并且伴有逐步增多的高发态势。我国大量的社会冲突发生在农村基层社会，基层也是化解矛盾冲突的前沿阵地。基层社会冲突体现了民众的政治观念、社会秩序及农村社会利益的重组，在某种程度上，它是公民权益与经济发展、经济与政治、权益与供给冲突的表现。[1]其维稳工作的成效直接关乎整个经济社会的发展大局。[2]“四直为民”改革模式是贵州省遵义市凤冈县为解决“四风”问题、推进党的群众教育路线活动、关系群众切身利益的问题和联系服务群众“最后一公里”问题，形成的联系服务群众工作的新机制。凤冈县运用“四直为民”改革模式对于执政新理念的贯彻，既明确了工作要求和工作方向，也为当前治理基层社会冲突提供了新方法、新思路。

一、凤冈县基层社会冲突概况

凤冈县位于贵州东北部，全县辖有14个乡镇，86个村，县域面积1833平方公里，属于武陵山片区。凤冈全县人口数有44万人左右，其中非农业人口约有4.15万人，农业人口约占39.85万人，常住人口约有31万人。2015年凤冈县地方生产总值达到60.15亿元，人均生产总值累计达到19335元。随着经济的快速发展，在新的时代背景下，基层社会冲突仍就持续存在和发生，影响和干扰社会健康有序发展。[3]

根据基层社会冲突的涉及事件主题不同，可以将凤冈县基层社会冲突的类型分为议发展类、议法律类、议道德类、议和谐类四类。这四类主题的社会冲突事件主要集中在需要村民让地修路、项目落地让地建厂这类土地纠纷、邻里纠纷以及筹资投劳这三个方面。[4]这几个方面的社会冲突有时相互关联，可以采取措施一并解决。

二、“四直为民”改革模式的内涵及功能

(一)提出背景

进化镇中心村是“四直为民”工作机制的发源地。2005年，进化镇中心村开始修建中心组至双龙组的通组公路，由于投工投劳、集资及占地等方面群众未达成统一意见，四年多没有修建成。2009年，在村支“两委”的支持下，群众自己选出了自己的当家人——议事小组，由村民在党员的带领下开展议事，自主解决了以上问题，修成了这条路。

2009年，凤冈被列为全省第四轮农村改革试验试点，通过广泛调研，将以上做法列为改革课题进行研究，创新提出以村民小组为单位建立民主议事会，并以“五议五促进”为核心内容开展议事。组议事会形成了“四直为民”的雏形。

凤冈县“四直为民”改革模式共分为三个阶段：首先是改革实践催生议事会的产生。其次是议事会的不断推进催生了党群直议制的产生。由于村庄改建后村级区域面积变大、村组织服务半径过大、基层自治组织与基层党组织之间的配合度、协调度不够。导致了党内民主引领人民民主开始面临新的挑战，为此，党群直议应运而生。最后是党群直议制催生“四直为民”改革模式的产生。

(二)具体内涵

凤冈县以党群教育实践活动为契机，着重从大处着眼，小处入手，践行“十破十立”、开展“五个梳理”，在实现“零距离”联系服务群众的道路上不断前行。经过深入实践调研，凤冈党员干部与群众共同探索出了“四直为民”实践模式。“四直为民”实践的内容有“党群直议话民事、干群直通连民心、县乡直达惠民利、民生直办解民忧”；实现途径有通过完善群众工作网络、服务党型组织服务平台、信息化服务功能，建立联系服务群众新机制，推进实现“四直为民”制度保障、效果评价、考核绩效体系；主要目标是实现零距离服务群众，做到精准、高效、优质；核心是“为民”；党群直议制直接促成了“四直为民”改革模式的形成，其中，党群直议为基础、干群直通为前提、县乡直达为手段、民生直办为目的。四个实践模式的关系是互为关联又相互独立的有机整体。

具体内涵主要有以下四个方面的内容：

(1)党群直议话民事

凤冈县基于农村事务行政干预过多、村民群众与党员干部与自主参与议事和民主监督意识薄弱现象，探索出了“党群直议制”。包括发展直议、法律直议、道德直议、风气直议、和谐直议。

(2)干群直通连民心

凤冈县立足于新形势，依托互动电视平台、“新华凤冈”宣传平台、群众工作平台、大力推进“百名领导关联村寨、千名干部下到基层、万名村民群众心连心”的“百千万”工程，实现了群众与党员干部面对面、心连心。包括平台直通、信息直通、联系直通。

(3)县乡直达惠民利

为解决县直部门和乡镇在服务群众工作、服务发展上权责不统一问题，充分发挥上下两个积极性，集聚发展合力。[5]包括政策直达、项目直达、技术直达、监管直达、人才直达。

(4)民生直办解民忧

主要将个人事项审批权限、服务项目开展、项目实施管理、等工作的中心下放到乡村。[6]包括民需直办、民诉直办、民盼直办、民急直办、民意直办。

(三)功能

党群直议是化解基层社会冲突的有效途径。其工作措施之一是围绕“五议五促进”进行议事，目的在于明确基层组织服务方向。其中一议是团结和谐促进社会稳定，夯实发展基础。这一议围绕农村如何消除矛盾、搞好团结、增进友谊开展议事，及时化解因农村低保、养老补助、危房改造、邻里关系、环境保护、占地、筹资等带来的矛盾。为更好理解“四直为民”改革模式对解决基层社会冲突所具有的显著功能，此处将引入两个案例做进一步的阐释与分析。

1.案例描述

案例1：连心的党群力量大

王寨乡土璜村位于凤冈县王寨乡东南部，该村地处偏远、群众思想相对落后、发展瓶颈较大。2012年6月，王寨乡土璜村通过招商引资引进了大理石加工厂，预计投资1000万元，首期已投资300万元，该项目的前期工作进行了大量的考察与调研，选定落户于土璜村黄家坝组，此时一些村民却强烈反对，认为项目组对于土地的利用会威胁到自己的利益。

但是一个好项目对当地带来的发展前景是百年不遇的，土璜村黄家坝组组长找来村内党员大家一同商议，大家一致认为必须抓好发展机遇，然后又经过与6名议事会成员进行商议，决定通过广泛宣传、召开群众会、走家入户做群众工作，最终群众解放了思想、理清了思路、从被动赶着发展到主动争取发展，项目最终得以落户。

案例2：“党群直议”是化解矛盾纠纷的有效途径

永安镇田坝村胜利组几十户人家矛盾纠纷不断，经多次解决未果，成为一个历史遗留问题。通过“党群直议制”，组里的党员和议事会组织双方的村民代表座谈，各姓都有代表参加。通过讲政策、讲发展、讲和谐，最后大家握手言和，不到一天时间就解决了十多年来的历史积怨。

自从“党群直议制”实施以来，组里的矛盾纠纷事件便由党员和群众共同商议后决定，这减轻了基层干部的工作压力，提高了工作效率，加强了公民参与，促进了当地基层民主协商形式的发展。“党群直议制”实现了党委、政府组织管理与村民群众自我管理的有机结合。

2.案例分析

以上两个案例均体现了“党群直议制”实践模式对于处理基层社会冲突的有效作用。在过去，由于交通不便、信息闭塞等原因，百姓表达自身诉求的方式和渠道较为单一。随着社会的发展，基层社会整体经济实力的不断提高、交通愈加便利、科级持续进步，电话、电视等信息传播媒介走入了老百姓视野，这使得村内的大事小情、村民组长的单方面的个人指令受到了群众的质疑，催生了群众对事关自身权益的民生意识、参与意识、发展意识。群众要有知情权、也要参与、监督、决策，还可以行使投诉权，更要求组织做到公平公正公开。新时期村民群众的权利意识增强，村组对一些政策的落实和兑现也要重新审视群众满意与否。在这样一种时代背景和条件下议事会和议事组就应运而生。对此，我们得出对“党群直议制”的几点启示，首先要进一步创新服务方式真正实现还权于民，创新设置村民自治组织，规范各类组织的议事职能，调整优化基层组织。其次要充分发挥党内民主对于引领人民民主的作用。“党群直议制”进一步拓宽了基层党内民主渠道。再次是学会运用思想教育、民主、经济、法制等各种方式方法带领农民，最终实现群众意愿与党的主张的有机统一。以上无不印证了“党群直议制”是来自基层的发明创造，是广大人民群众集体智慧的结晶。[7]

经过上述分析，可以总结出凤冈县基层社会冲突的一些新特点和新情况，第一，社会冲突的多元化特征更加明显。社会冲突的主体、种类均呈现多元化特征。基层社会冲突的主体已由过去主要是单纯的公民之间，扩大到了法人与公民，法人或公民与政府、其他社会组织团体、经济组织之间的双方甚至是多方的多元特征。在社会冲突的类型方面，随着农村经济的发展和城市化进程的推进，征地拆迁类、矛盾纠纷类、投资投劳类不断增多。第二，社会冲突的趋利性特征更加明显。通过上述案例我们可以看出导致基层社会冲突的大多数事件，其核心是当事人受到经济利益的损失而引发矛盾冲突。基层社会经济的发展带来了精神文明的进步，人们的价值取向、思想观念更加多元化，更注重追求维护自身利益和权益，追求与自己相关的实际利益。因此，由利益冲突、利益受损引发的社会矛盾越来越多，基层社会的趋利性特征明显增强。第三，社会冲突的关联性、复杂性更加明显。因此，面对基层社会冲突出现的新特点和新情况，总结“四直为民”改革实践中处理社会冲突的科学方法显得尤为重要。

三、结论

从“四直为民”处理基层社会冲突的现实作用来看，“党群直议”践行了把矛盾冲突消灭在基层的美好愿景，对基层的有效治理取得了突破性的进展。“县乡直达”进一步优化和理顺了县乡两级之间的权责关系。“干群直通”在干部与群众之间架起了一座有效沟通的桥梁。“民生直办”提升了群众对政府的信任，减少了基层社会冲突的发生。[8]总的来看，“四直为民”自实施以来，对完善基层社会冲突的解决机制上取得了一定程度的实践成果、理论成果和制度成果。但是也存在着议事主体力量薄弱、改革深层次矛盾凸显、政府能力有限等方面的问题。以上三点如果处置不当或放置不管很有可能导致社会冲突现象的发生。基于此，笔者认为，应从加强干部队伍建设、深化行政体制建设以及加大群众教育力度等几个方面进行改进。