特朗普何以摘得“税改”桃子?

2018-01-23 17:26:18 南风窗2018年1期

殷皓

2017年12月22日早晨,赶在圣诞、新年假期之前,特朗普签署了《减税和就业法案》,税改至此成为美国法律。在白宫草坪的庆祝活动上,特朗普说“胜利总是乐趣多多”。

的确,这场年末意外而至的胜利,让这个支持率不足四成的总统有了可以比肩里根的资本。而这场立法胜利,其实该算是国会共和党人,尤其是参院共和党领导层的功劳。总统个人的推特和演讲,一直强调的是减税、工作等宽泛口号,缺乏细节支撑。

在美国政治史上,白宫一直是各项立法改革的重要推动力。尤其是重要而深远的大规模立法,从起草法案到游说议员,总统办公室会主导每一步的执行。但特朗普政府明显是个例外,白宫把税改细节全部交给国会两院的领导层去处理;在拉票策略上,特朗普也按照众议长保罗·瑞安和参议院多数党领袖麦康奈尔的指示行事。

基础工作

由于共和党在国会众议院拥有显著的议席优势,在众议院于2017年11月16日以多出22票的优势通过了其版本的税改法案之后,焦点就集中在参议院。因为预期民主党参议员无一人会投赞成票,52席的参议院共和党党团最多只能丢失两票。

参议院领导层也算深谋远虑。早在大选后不久,米奇·麦康奈尔和参议院金融委员会主席奧林·哈奇就悄悄召集4名共和党参议员(宾州的帕特里克·图米、俄亥俄州的罗布·波特曼、北卡州的蒂姆·斯科特等),为推动税改法案布局。共和党希望在2017年圣诞假期之前,也就是国会休会之前拿出成绩,否则议员们放假回家时,会面对选民的新一轮诉求。

故而,一旦法案通过了参议院金融委员会,麦康奈尔等人就急于“闯关”。民主党参议员对此感到气愤,要求立法程序回归“通常程序”,也就是公布新版本的草案,召开听证会,增加全体讨论环节。但是麦康奈尔采用闭门会议、不召开听证会、不透露税改细节的策略,防止出现大规模媒体报道和批评声浪。

11月17日,共和党参议员约翰·麦凯恩表示,支持金融委员会通过的法案。他还夸赞委员会执行了“通常程序”,举行了听证会,连续4天对法案展开了辩论。鉴于麦凯恩在医改法案表决时投下关键的反对票,他的这番表态给税改的通过提高了可能性。

现在麦康奈尔面临的挑战是,他们必须平衡党内温和与保守两翼的矛盾,一定程度上满足一些议员的要求,宽慰部分议员对法案的忧虑,化解来自反对党的阻挠,改变法案遭抵制留给外界的负面形象,同时还要驯服最大的不稳定因素:特朗普总统。

幸运的是,与替代奥巴马医改的新政策众口难调不同,共和党就税改政策大纲的内容已经主张了几十年,其中深得特朗普总统青睐的一项改革是,联邦企业所得税率从目前的35%大幅降至20%左右。所以,让特朗普就他喜欢的条款多宣传,不让他插手其他争议条款就对了。

几个月前,医保改革法案在参议院“闯关”失败,部分原因是特朗普总统本人曾形容医改法案过于“刻薄”。那次失败留下了惨痛教训,这次税改中,特朗普多次听从麦康奈尔的建议,大体上保证了他的信息不跑调,更没有唱反调。

利益折冲

医改失败还给麦康奈尔留下另一条惨痛教训:如果在公布法案之前,没能足够吸收本党部分议员的意见,一旦公开后,反对的声势就会突然扩大,难以转圜。这一次,在闭门起草和谈判期间,麦康奈尔一个一个地锁定本党犹豫不决的参议员。这个策略果然奏效。

一名潜在的反对票,来自温和派的莉萨·穆尔科斯基。相比其他改革,莉萨更关心阿拉斯加州的石油开采。麦康奈尔向她保证,把允许在联邦极地野生动物保护区开采油气的条款写入税改法案,这样就锁定了她的一票。

白宫顾问伊万卡不满足于自己提议的“美国家庭儿童税收抵免额翻倍”被写入税改法案,鼓动两位参议员马可·卢比奥和迈克·李提出修正案,要把适用范围扩大到低收入人群,并把法案中20%的企业税略微增加1%左右来作为补偿。为此,伊万卡花费数月时间游说各界。此修正案原本得到两党支持,但在一次表决中以29比71票被否决掉。

反對的民主党参议员认为,此举对低收入人群帮助有限,鉴于大多数低收入人群不缴纳联邦所得税,能抵免的人群能得到的大约只有75美元,而且民主党人也不想为整体法案增加卖点。另一边,尽管卢比奥和李提出的修正案被否掉,两人仍然支持税改法案。

废除奥巴马医改失利之后,几名共和党参议员开始提议,奥巴马医改里他们最为反感的是个人强制参保(否则面临罚款),他们把废除此条款的内容也写进新税改法案。多名共和党参议员意识到,废除此条款会提供额外的减税空间,便开始支持这个建议。但这样一来,预计医保保费会上涨10%。党团内温和派参议员苏珊·考林担心很多人会因此失掉保险,她明确表示反对废除强制参保条款。

11月29日,麦康奈尔和波特曼邀请考林一起吃早饭,两人向考林保证,在税改之后马上准备一项立法,给保险公司增加补贴,来补偿保费的可能上涨。他俩还表示支持考林等人提出的一项草案,为高风险病人另设一个再保险类别。第三个承诺是,把对联邦医疗补助项目的一项250亿美元削减,推迟到2019年执行。次日,考林表示对投票支持税改法案持乐观态度。

下一个谈判对象是参议员罗恩·约翰逊。后者明确表示希望法案给予一部分中小企业,也就是“税赋转嫁企业”更优惠的税收待遇;他还找来参议员史蒂夫·戴恩斯为自己背书。在麦康奈尔嘱咐下,特朗普本人给约翰逊打了几次电话。11月30日晚上,参议院多数党党鞭约翰·康宁在自己的办公室,向约翰逊、戴恩斯展示了领导层分阶段最终满足约翰逊要求的计划。第二天上午,约翰逊表示支持法案。这时票数凑够,麦康奈尔可以召集参议员表决。

赤字拉锯战

税改草案此时的挑战者,剩下参议员鲍勃·考克和杰夫·弗莱克。他俩从一开始就担心税改会导致大量的联邦债务。再加上参议员罗恩·约翰逊,3张反对票就可以让法案卡壳。

考克从初期就参与税改法案的起草,直到新版本法案把在十年间的新增债务控制在1.5万亿美元以内。他们甚至曾经建议减税力度再缩小3500亿美元。共和党领导层为了打消考克的担心,提出可以加入自动增税条款,也就是如果经济增速低于预期,导致债务超过一定程度,自动增税条款就生效。但是以泰德·克鲁兹为首的多数共和党参议员反对这类变动。12月1日晚上的闭门会议之后,领导层最终放弃了这一类控制债务的条款。

在麦康奈尔说服了约翰逊等人之后,即使考克和弗莱克投反对票,50票也足够通过了。考克等担心赤字的参议员,失去了讨价还价的能力。不过,起草初期考克主张的赤字控制工作,缓解了多名共和党参议员对债务问题的担忧。之前曾宣布不再竞选连任的弗莱克,则找到曾经的同事兼好友副总统彭斯,表达他担心“童年入境暂缓遣返”项目在未来的不确定性,会影响非法移民后代的工作证和滞留权。彭斯等人向他保证,领导层将来会和弗莱克在此议题上合作。12月1日,弗莱克宣布他将为税改法案投赞成票。

共和党内部搞定票数之际,民主党参议员还被蒙在鼓里。他们对此项立法过程的参与很有限。在参议院金融委员会通过法案之后,内部闭门谈判在不断修改法案内容,民主党人没读到任何新版本的法案文本。民主党作为少数党,只能依靠民众抗议和冗长演讲来做最后的抵抗。然而麦康奈尔的策略,导致反对力量难以及时动员起来;他使用国会辩论议程规定里的某些技巧,使民主党参议员无法使用冗长演讲来抵制。

12月1日晚上,在急匆匆的文本修改后,近500页的参议院版本税改法案全文才公布。K街的游说公司最先拿到文档,再发给参议院民主党人去打印,此时距离表决只剩几个小时。民主党参议员把照片发布在推特上,展示文本上用笔临时增加或删除的潦草字迹。民主党在各种媒体上表达不满,要求推迟表决。然而根据国会的议事日程规则,只有多数党领袖能决定何时表决,对什么内容进行表决。

直到晚上,国会工作人员还在修订法案的文本。少数党领袖查克·舒默在参议院说:“共和党人目前达到前所未有的虚伪高度,参议院正在下沉到一个新的低谷。”

投票闯关

半夜开始的表决中,民主党参议员48人全体投了反对票。12月2日凌晨,参议院版本最终以51对49票获得通过,多出的一张反对票,来自反感赤字的共和党人鲍勃·考克。之后,国会预算办公室才公布对法案的评估报告,显示十年内会给联邦债务增加1.4亿美元。

按照立法程序,此时国会两院需要组织会议,整合众参两院各自版本的法案,消除不一致之处。就在金融市场普遍看好税改过关之时,又平添了一段插曲。

12月14日参议员马克·卢比奥宣布,如果最终版本的法案上“美国家庭儿童税收抵免”的金额不高于1100美元,他就不会为法案投赞成票,他要求抵免金额直接提升到2000美元。卢比奥和参议员李还主张,那些缴纳个税不够多的低收入家庭也能享受到税收抵免,方法是他们在缴税后直接领到政府发放的支票,补足2000美元。这样一来,实际就是把税收抵免改造成了一种政府主导的低收入家庭育儿补助。

在和共和党领导层讨价还价几天后,双方达成了妥协:年收入2.5万美元且有两个孩子的家庭,收入税抵免金额从2300美元提升到2900美元,而年收入1.5万美元且有两个孩子的家庭,收入税抵免金额仍是法案之前版本上的1875美元。促成这些改动后,12月19日卢比奥和李宣布支持最后的法案。

当天,美国众参两院对“最终一致版本”的法案进行表决。众议院的表决结果是227比203票。共和党的欢呼、庆贺还没多久,有人发现拟提交参院表决的最终法案的具体条款,有三处不符合伯德规则的限制条件。之前参议院共和党领导层使用这条规则,是为了加速立法过程,限制冗长演讲。然而,伯德规则也对法案内容有所限制,不是任何语句的法案条款都适用。

在修改了那三处文本之后,12月 19日下午参议院以51比48票通过了最终一致的法案(麦凯恩因病缺席投票,其余共和党参议员都投了赞成票)。次日早上,众议院举行了第二次表决,结果是224比201票(民主党议员无人支持,共和党议员12票反对,一共7票未投或弃权),无悬念过关。

“摘桃派”

税改最终变成法律,不代表共和党的完全胜利。民主党和批评人士认为,税改法案主要令富人获益,因為公司税减税是永久的,而对中产阶级的税收减免会在十年内到期,之后缴税会增加;而且,减税对经济增长的提振效果,没有白宫经济顾问宣称的那么大。

研究机构“美国税收政策中心”预计,2018年起80%的美国人纳税额会减少,低于5%的美国人加税低于10美元,但到2027年,53%的美国人税收将增加。

作为税改的宣传鼓动者,特朗普未能把“不添乱”进行到底。他在演讲中多次把经济数据细节讲错。他还强调税改是为工薪阶层和中产阶层减税,自己的家族企业不会因此受益,然而无论按总量、比例或者税率,富裕阶层家庭得到的减税都将是各个群体中最大的,《纽约时报》甚至称特朗普可望因税改获益1100万美元。特朗普还发推宣称这次减税是史上最大,他演讲时说这一次比里根时期的那次减税幅度还要大,这些都不符合事实。

不过,特朗普之前把税改形容成“圣诞节大礼”,给参议院的“闯关”增添大量压力,也可算是干了“当美国政府老板”的活儿。严肃的税改观察家,不会真去计较一个 “摘桃派”总统的信口开河。等到2018年2月起,上班族拿到扣税后的实得工资单时,他们的心情,大概会决定11月中期选举的结果—那才是对这个动辄叫骂“假新闻”的总统的最好回应。