“两阶段采购法”在PPP项目咨询中的运用

王宏磊

摘 要：“两阶段采购法”是在PPP项目实施中发挥社会资本在项目管理、融资、技术、运营优势的有效方法。并以实际案例对“两阶段采购法”的操作方法进行探讨。

关键词：两阶段采购；PPP

一、背景

自从2014年财政部下发《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76号）以来，采用政府和社会资本合作（PPP）模式实施的公益性和准公益性项目得到空前的发展。但“落地难”一直是困扰PPP项目的顺利实施的难点。“落地难”的表现形式中有以下几个形式：

1.咨询机构难以提供有效的实施方案，无法通过专家论证和政府常务会的批准；

2.采用公开招标方式采购时，鲜有社会投资应标，造成流标；

3.采用竞争性磋商方式采购时，在采购结束后，陷入无限期的谈判僵局；

4.在政府方与中选社会资本方签署PPP合同（或谈判备忘录）之后，项目公司迟迟难以成立；

5.在项目公司成立之后，债务融资难以到位。

二、提出“两阶段采购法”

针对以上现象进行深层的调查分析发现，这与PPP模式特点本身有着很大的关联。完整的PPP项目包括项目立项、勘查设计、采购、施工、验收、运维、移交等任务；在具体操作程序上，项目边界如何确定？建设过程中政府与社会资本如何分工？风险又如何分担？建设标准如何确定？运维标准如何确定？移交标准如何确定？如何实现政府有效监管？社会资本获利基础如何确定？如何去融资？利益如何分享？等等一系列问题需要解决。这些问题不是仅依靠政府一方或咨询机构所能解决的。而社会资本往往具有在政策、技术、管理、融资等方面的综合优势，其为了参与项目投资和管理的目标，却又不能或不愿参与前期的咨询。

在PPP项目论证和采购中，如何发挥政府、咨询机构、潜在社会资本如何发挥各自的政策、协调和技术、管理优势，找到政府与潜在社会资本在PPP项目中的交易平衡点，便成为PPP项目成功落地并能稳定推进的关键。我公司PPP咨询团队通过长期的咨询服务和政策研究，找到了一个有效的方法——“两阶段采购法”。

三、政策依据

“两阶段采购法”再具体实施中有两条途径——公开招标和竞争性磋商。

1.公开招标途径

2012年2月1日起施行《中华人民共和国招标投标法实施条例》第三十条明确提到：“对技术复杂或者无法精确拟定技术规格的项目，招标人可以分两阶段进行招标。第一阶段，投标人按照招标公告或者投标邀请书的要求提交不带报价的技术建议，招标人根据投标人提交的技术建议确定技术标准和要求，编制招标文件。第二阶段，招标人向在第一阶段提交技术建议的投标人提供招标文件，投标人按照招标文件的要求提交包括最终技术方案和投标报价的投标文件。招标人要求投标人提交投标保证金的，应当在第二阶段提出”。这一规定非常适合PPP项目的特点。在2016年10月24日国家发改委印发的《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》第十三条社会资本方遴选条文中进一步明确了“两阶段招标法”的适用性。

2.竞争性磋商途径

在2014年12月31日，财政部发布了《关于印发<政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法>的通知》（财库[2014]214号），此文第三条提到“符合下列情形的项目，可采用竞争性磋商方式开展采购：（一）政府购买服务项目；（二）技术复杂或者性质特殊，不能确定详细规格或者具体要求的；（三）因艺术品采购、专利、专有技术或者服务的时间、数量事先不能确定等原因不能事先计算出价格总额的；（四）市场竞争不充分的科研项目，以及需要扶持的科技成果转化项目；（五）按照招标投标法及其实施条例必须进行招标的工程建设项目以外的工程建设项目”，PPP项目的特点与竞争性磋商采购方式的适用范围非常吻合。

同日，财政部还发布了《关于印发<政府和社会资本合作项目政府采购管理办法>的通知》（财库[2014]215号），此文中提到“PPP项目采购应当实行资格预审。项目实施机构应当根据项目需要准备资格预审文件，发布资格预审公告，邀请社会资本和其合作的金融机构参与资格预审，验证项目能否获得社会资本响应和实现充分竞争”。强调了按照政府采购方式采购PPP项目必须须进行资格预审、竞争性磋商两个阶段。

三、“两阶段采购法”的操作方法

通過以上研究分析发现，PPP项目采购非常适合采用竞争性磋商方式或两阶段招标方式，其实质上都是两阶段采购法。下面以“某县市政道路、地下综合管廊及配套设施PPP项目”为例，说明“两阶段采购法”的具体操作步骤。

在第一阶段（即资格预审阶段），要求潜在社会资本提交证明其管理经验、专业能力的基础资料之外，同时要求潜在社会资本对项目实施机构和咨询机构编制的实施方案提出修改建议，具体内容包括建设方案和标准、运营方案和标准、移交方案和标准、融资方案和标准、风险分配建议及依据等方面。

然后采购人根据潜在社会资本提交的技术建议或实施方案建议，结合自身情况或意愿及传统建设经验，编制详细的采购文件。

在第二阶段（即投标报价或竞争性磋商阶段），采购人向在第一阶段提交技术建议或实施方案且预审合格的潜在社会资本提供最终的采购文件，潜在社会资本按照采购文件的要求提交包括最终技术方案和投标报价的投标文件。

通过以上方式，1）充分发挥社会资本方的管理优势和技术优势，科学地确定了采购事项的技术标准和商务要求；2）充分表达了潜在社会资本的诉求，提升了潜在社会资本参与竞争的积极性；3）同时也保证了招标人的意愿得以准确表达，公众利益不受损害；最终找到一个交易的契合点，提高了PPP项目落地效率。

在采用两阶段采购法时，应注意以下几个事项。

1.竞争性原则，为了确保采购全过程的充分竞争，宜选用公开招标的方式；在第一阶段预审后潜在社会资本数量不满足规定数量时，应当允许采用资格后审方式引入更多的潜在社会资本参与竞争。

2.公平原则，在资格预审上不得设置歧视性条件限制潜在的社会资本；同时给予在第一阶段提供了技术建议或实施方案的潜在社会资本同等条件下优先中选条件。

3.保密原则，既要对于整个采购过程和潜在社会资本的商业秘密进行保密，又要确保潜在社会资本知识产权不受侵害或有偿使用，鼓励潜在社会资本在第一阶段献计献策。

4.公正原则，在编制采购文件以及采购过程，咨询机构应不偏袒任何一方，要同时兼顾招标人和潜在社会资本的利益，促成合作双方“风险共担、利益共享”。

5.系统性原则，在第一阶段社会资本提供的合理化技术建议或实施方案中，如果与已经批准的实施方案存在冲突，必须通过进一步的论证和政府批准后，方能编制采购文件进行第二阶段的采购工作。

四、结论

在严格遵守法规规范的前提下，科学地创新咨询方案，通过充分的竞争和融合，能够有效的发挥政府、咨询机构、社会资本在PPP项目实施过程中的各自优势，提高PPP项目落地成效。两阶段采购法是创新推动PPP实施的有效方法之一。

参考文献

[1]《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76号）；

[2]《关于印发<政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法>的通知》（财库[2014]214号）；

[3]《关于印发<政府和社会资本合作项目政府采购管理办法>的通知》（财库[2014]215号）；

[4]《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见（发改投资[2014]）2724号》；

[5]《中华人民共和国招标投标法实施条例》，2012年2月1日起施行。endprint