PPP模式在海绵城市建设中应用

胡婧娟

【摘 要】随着城市化进程的发展，我国的水环境问题与日俱增，国家提出了海绵城市的建设方针来缓解各种水环境问题，海绵城市项目建设要依靠大量资金，本文通过对海绵城市在建设中的经济情况分析，探讨PPP模式的引入。

【关键词】水环境；海绵城市；PPP模式

一、前言

中国的水资源总量位于世界第6位，却成为了世界上21个贫水、最缺水的国家之一，人均水资源占有量非常低，只有世界人均水平的四分之一。随着人口的增长、经济的发展、工业化进程的加快，城市用水的需求不断增长，水资源短缺日益严重。全国三分之二的城市供水不足，缺水严重的城市有110个。严重的水资源短缺问题使我国的GDP增长和城镇现代化建设进程受到了限制，每年因水资源短缺造成的经济损失大约2000 亿元。更严峻的是，我国的水资源污染情况严重。根据环境保护部门对全国967个国控地表水监测断面的水质监测情况显示，Ⅰ到Ⅲ类水质断面占64.5%、Ⅳ到Ⅴ类水质断面占26.7%、劣Ⅴ类水质断面占8.8%。

另一方面，我国的许多大中型城市在遇到强降雨时，经常发生内涝，城市内涝现象基本覆盖了31个省份，全国年均受灾人口数在1亿左右。据统计，2010年以来，内涝造成的经济损失年均超过千亿元。城市内涝，看似是因为城市地下的排水系统跟不上城市建设的步伐，根源却是城市建设改变地表径流量，增加了地下管网负担。传统的工程管道式排水基础设施和防洪规划落后，雨水资源的合理利用意识薄弱，使我国受内涝灾害城市的数量、人员死伤数量、经济损失程度和受灾规模都呈上升态势。

二、“海绵城市”的提出

2012年4月，在《2012低碳城市与区域发展科技论坛》中，海绵城市的概念首次被提出。2013年12月，习近平总书记强调：提升城市排水系统能力时，优先考虑把有限的雨水留下来，多利用自然力量排水，建设自然存积、自然渗透、自然净化的海绵城市。

三、海绵城市的内涵

海绵城市是新一代城市雨洪管理概念，是指城市在适应环境变化和应对雨水带来的自然灾害等方面具有良好“弹性”。它包括了狭义的低影响开发雨水系统、传统的雨水管渠排放系统及超标雨水排放系统，通过三大系统的科学应用和合理衔接，共同构建弹性的雨水基础设施系统。

海绵城市理念，从雨污净化、生态防洪、湿地生态系统建设、公园绿地营造、生物多样性保护等多个方面，综合解决城市水问题。通过海绵城市的规划建设和管理，提高城市弹性，增强城市的雨洪管理能力，实现以人为本的城市发展红线。

四、在海绵城市建设中引入PPP

建设海绵城市资金巨大，住建部透漏，预计将达到每平方公里投资1至1.5亿元。根据财建〔2014〕838号文件，以及财办建〔2015〕4号文件，中央财政会给不同城市三年资金支持，如直辖市财政每年补助6亿元，省会城市每年补助5亿元。中央财政的补贴有限，各地政府仍然需要大量资金来推动海绵城市的建设。2015年，国务院发布的关于推进海绵城市建设的指导意见中强调，要区别海绵城市建设项目的经营性与非经营性属性，国家鼓励在海绵城市建设中引入PPP模式，积极推广政府和社会资本合作（PPP）、特许经营等模式，建立政府和社会资本利益共享、风险分担的合作机制。海绵城市试点建设，积极采用PPP模式并且达到一定比例的，中央财政按照补助基数奖励10%，吸引各地政府积极采用PPP，也吸引社会资本积极参与海绵城市建设。

五、PPP内涵

PPP模式，有着政府参与到全过程经营的特点，受到了国内外的广泛关注。PPP模式最出现在欧洲，1972年，港英政府建设红磡隧道，采用BOT方式，是英国最早的PPP实践，而英国也成为PPP应用历史最为久远的国家。上世纪末期，PPP模式进入我国，到二十一世纪开始迅速发展，一方面是政府的债务问题逐渐显现，导致财政压力增大；另一方面是连续的经济刺激方案使民间积累了大量的财富。

PPP，即Public—Private—Partnership的字母缩写，通常译为：“公私合伙/合营”，但在我国，因为国有企业是公有的，但都是按独立法人以企业的形式参与PPP，因此，PPP译成“政企合伙/合营”似乎更准确。

广义的PPP，一般指政府和社会资本合作，提供公共产品或服务。狭义的PPP，可以看做是项目融资方式的总称，本质上是政府和社会资本建立长期合作关系，完成基础设施建设和管理，传统方式下政府部门是基础设施和服务的提供者，在PPP中，政府部门转变为监督者与合作者，强调政府在项目中的所有权，强调政府和社会资本的风险分担、利益共享。

六、PPP在海绵城市项目中的应用

引入PPP模式建设海绵城市，项目公司由政府和社会资本共同出资成立，项目公司负责投资建设和运营维护等工作，项目建成之后，在经营期内，政府向项目公司付费，平滑财政支出，有利于降低政府的债务风险。社会资本参与其中，可以加快海绵城市项目的建设进程，保证工期，提高投资效率，一定程度上避免资金浪费，还有利于改善项目的经营管理水平。政府和社会资本共同参与项目，也能使后期的运营更科学化、合理化。

根据明树数据提供的数据资料可以统计出，2016年1月至2017年6月，全国共有3360个PPP项目确定了中标企业，其中，海绵城市PPP项目有37个，占所有PPP项目的1.10%，总投资额为534.24亿元。在中标的企业中，地方国企有13个，其他国企有两个，央企有两个，央企下属公司有12个，民企有8个。其中BOT项目有 21 个，ROT 有 1 个，TOT+ROT有1 个，其它有5个，待定有9个。采用政府付费方式的项目有21个，采用可行性缺口补助的项目有6个，采用使用者付费的项目有4个，另外6个项目的付费方式处于待定状态。

七、结语

PPP模式无疑给海绵城市建设带来了新的希望，海绵城市建設和普通的市政基础设施建设不同，涵盖了园林、水利、交通、建筑等多个专业部门，相关的海绵城市建设项目，如绿色屋顶、透水铺装、下沉式绿地等，也对科技水平要求较高，不可能一蹴而就。

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