推动中国页岩气产业发展的对策研究

孙即才，刘峻铭

(1.中共中央党校(国家行政学院)研究生院，北京 100091；2.中国矿业联合会，北京 100029)

页岩气赋存于暗色泥页岩、粉砂质泥岩或(泥质)粉砂岩中，主要以吸附或游离状态为主要存在方式，是由“近源控藏、自生自储、源储一体”的成熟烃源岩组成的且“连续型”成藏形成的天然气聚集[1-2]。页岩是作为储层和封盖层的气源岩[3]，无论是从成因还是从烃源岩演化与油气成藏关系来看，页岩气都是一种典型的非常规油气资源[4-5]。页岩气作为一种环保清洁的资源，在带动社会经济发展、保障能源供应、优化能源生产消费结构、改善生态环境等方面，具有重要的战略意义。美国是目前天然气地质勘探开发技术水平整体相对较高的国家，最先重视页岩气的勘探开发和技术攻关，20世纪70年代美国能源部及美国能源研究开发署(ERDA)联合多家科研单位开展了东部页岩气工程项目(EGSP)[6]。经过持续不断的科技攻关，在21世纪初美国初步实现了页岩气高效、规模开发，页岩气产量快速增长，带动了全球页岩气勘探开发研究的热潮[7-9]。页岩气作为一种高效清洁的非常常规油气资源受到社会的普遍关注。

目前，我国页岩气产业进入快速发展期，产量仅次于美国和加拿大，位列世界第三位。专家学者从不同的角度对我国页岩气产业发展提出了不同的意见和建议。耿小烬等[10]提出了构建了一套相对较为完备的页岩气产业扶持政策体系；陆争光[11]提出了开展资源调查和战略规划、形成中国特色社会主义产业发展模式、培养良好市场竞争环境等建议；龙胜祥等[12]建议组织开展页岩气资源评价、相关工程技术攻关，并建议采取适当措施推进规模高效绿色开发；马忠玉等[13]从国家、地方和企业三个层面进行初步研究分析，提出了国家聚焦体制机制创新政策、地方政府着重制定就地转化利用等产业链政策和企业重视人才培养和承担社会责任等建议。

1 我国页岩气产业发展的现状

1.1 我国页岩气资源丰富

从2009年至今，我国进行了多次页岩气资源评估工作。2009～2012年，国土资源部组织国内多家科研院所和石油企业，由国土资源部油气资源战略研究中心牵头实施，对我国的41个盆地、87个评价单元和57个含气页岩层段的页岩气资源进行了评估[14]，除青藏区外我国页岩气地质资源量为134.42万亿m3，技术可采资源量25.08万亿m3。2012年，中国工程院组织中国石油天然气集团有限公司(以下简称“中石油”)、中国石油化工集团公司(以下简称“中石化”)和中国海洋石油集团有限公司(以下简称“中海油”)三大石油公司专家和油气领域知名学者，对我国境内海相页岩气资源进行评估，表明我国海相页岩气资源主要分布在四川盆地及其周边区域，技术可采资源量为8.81万亿m3。2014年，中石油对我国重点区域的页岩气资源进行重新估算，表明我国页岩气地质资源量为80.45万亿m3，技术可采资源量为12.85万亿m3，海相页岩气技术可采资源量高达8.82万亿m3[15]，占比68.63%。2015年，中国石油勘探开发研究院等单位综合预测中国页岩气地质资源为80.45万亿～144.5万亿m3，可采资源量预估为11.5万亿～36.1万亿m3[16]。截至2016年底，页岩气地质储量为122万亿m3(埋深4 500 m以浅)，可采资源量为22万亿m3[17]。

对我国页岩气资源评估结果，虽然不同机构存在差异，但评估结果都反映了我国页岩气资源储量丰富，且以海相页岩气资源为主。页岩气可采资源量不是一成不变的，随着技术的不断进步，新发现、新理论的不断出现，页岩气资源量有不断增大的趋势[18]。

1.2 页岩气勘探开发技术实现了阶段性突破

目前，通过对四川盆地、鄂尔多斯盆地等页岩气的商业化、产业化开发，以及重庆、四川等地页岩气勘探开发的进展研究，我国基本掌握了从页岩气地球物理综合解释到水平井压裂技术等一系列技术，形成了页岩气产业的集成配套技术[19-20]。我国在页岩气勘探开发新技术定向水平井、分段压裂技术等方面也取得了阶段性成就，初步形成了我国非常规油气勘探开发理论[21-22]。

与之相应，勘探开发设备的研发也取得了突破性进展，相关的常规设备基本实现了自主生产，在生产实践中得到了较好的应用。

1.3 政府出台财政扶持政策，推动页岩气产业发展

我国页岩气资源丰富，具有巨大的开发潜力，页岩气产业进入了快速发展期。页岩气新矿种确立、相关体制机制改革等支持政策，为我国页岩气产业化的大发展提供了制度保障。

经国务院批准，2011年底页岩气成为一种独立的新矿种。2011年和2012年国土资源部两轮公开招标出让页岩气探矿权，为页岩气区块招投标市场化竞价机制的建立积累了宝贵经验。2017年国土资源部首次以公开拍卖方式出让页岩气探矿权，使其区块出让制度得到进一步的完善，也为建立矿权退出机制做了积极探索，逐步提升页岩气开放竞争市场。页岩气新矿种的确立以及页岩气探矿权出让，为众多投资主体以参股、合作等多种方式参与页岩气产业创造了公平竞争的市场环境，大大激发了民众参与度和市场活力。

国家从宏观上制定页岩气产业发展规划和战略，引导我国页岩气商业化产业化规模化沿着正确方向持续良性发展。油气监管体制深化改革方面，自然资源部、国家能源局等部门下发了相关文件，从体制机制上保障页岩气产业公平开放健康发展，解决上游、下游多元化市场主体的开放需求，也安排部署了油气全面改革的重点工作任务，进一步完善油气管网接入机制，实现运销分离。重庆、四川、贵州等页岩气资源较为丰富的地区出台了适合区域实际情况的页岩气产业发展政策。

2012年和2015年，财政部等部门制定了页岩气开发利用财政补贴政策的文件，为页岩气产业大发展提供财政支持。此外，财政部还通过国家科技重大专项、863计划、973计划、国家科技支撑计划及国家自然科学基金等国家科技计划(专项、基金)等，对包括页岩气在内的能源相关领域开展前沿技术、理论基础和应用技术研究等给予大力支持。2018年财政部联合国家税务总局发布《关于对页岩气减征资源税的通知》，规定自2018年4月1日起三年内，按6%的规定税率，页岩气资源税减征30%。

目前，国家正逐步开展页岩气标准规范体系建设。已制定了《页岩气资源/储量计算与评价技术规范》《页岩气含气量测定方法》等6个页岩气技术规范。根据中国地质调查局发布的《中国页岩气资源调查报告(2014)》，我国将建立31项技术规范[23]。

2 我国页岩气产业现阶段发展存在的主要问题

虽然目前我国页岩气产业发展取得了阶段性重大突破，步入了快速发展期，但整体上还处于起步阶段，仍存在着许多急待解决的问题。对于我国页岩气发展中面临的错综复杂的问题，不同专家学者借鉴美国、加拿大等国家的经验，提出了规划战略、发展方向、相关政策和措施等建议[24-27]。笔者认为，目前我国页岩气产业发展主要存在以下几个方面的问题。

2.1 页岩气市场开拓难度大，受多种因素制约

随着我国经济步入新常态，经济增速转向中高速增长，能源需求增长相对减缓，以及受石油等传统能源价格下跌、页岩气技术门槛高、资金投入量大、投资风险高、环保要求高监管难度大等因素影响，导致勘探开发利润大幅度下滑，抑制了页岩气产业的资本投入和勘探开发进展。虽然2017年由于受煤改气等政策的影响，天然气消费需求短期呈现快速增长趋势，但从长期来看还不能对我国页岩气产业发展产生较大影响。另外，我国天然气产量稳步增长，天然气进口产量稳定，我国中长期天然气供应总体充足。除了《页岩气产业政策》中第一次提出页岩气采取市场定价原则外，我国页岩气定价主要参考陆上常规天然气，还未出台与页岩气产业发展相符的市场定价机制[28]。由于天然气价格机制单一，未考虑天然气动态供需等经济规律，导致气价与工业用气价格存在巨大差异，价格总体偏低。此外，页岩气价格受替代能源价格波动的影响，一定程度上加大了页岩气的投资风险[29]。

2.2 页岩气深层技术突破难度大，自主创新能力差

我国目前已基本掌握了海相页岩气3 500 m以浅的勘探开发主体技术，基本实现了3000型压裂车等设备的自主生产，基本满足产业发展技术和设备的需求。与美国相比，我国的页岩气勘探开发难度较大，具有开发技术要求较高、开发成本高等特点[30]。另外，我国页岩气埋藏较深，多在3 000 m以深，如川南地区作为重点生产基地多数埋深超过3 500 m，相应的技术等要求更高。目前，我国在低压、低产等特殊条件下的核心技术较缺乏[31]，系统成套技术设备等仍需要依靠进口，埋深在3 500 m以深的关键性技术能否实现突破，已成为制约我国页岩气产业发展的关键因素。

2.3 页岩气监管不到位，体制机制改革仍需深化

尽管油气体制机制改革持续深化，初步放开了页岩气全产业链上中下游的矿业权出让、勘探开发、管网储运等主要环节的准入门槛，但还没有实现真正意义上的开放有序竞争市场。随着页岩气产业发展的持续推进，特别是放宽了不同投资主体进入的资格条件，这就要求政府具有更高的监督管理能力。目前，页岩气产业监管力量相对薄弱、监管标准体系不健全[32]。如在环保监管方面，相关的法律法规、技术标准规范仍不完善；项目管理标准化系统化建设滞后；滚动开发工程隐患多，传统管理模式与快速发展的页岩气产业已不相适应。与页岩气产业发展相关的政府监管机构较多，缺乏统筹协调管理[33]。如在水力压裂过程会产生大量返排液，处理成本高难度大，如果缺少相应的监管措施，可能导致严重的水污染[34-35]。另外，地质资料共享机制尚需完善。目前，虽然已初步建立了页岩气地质资料管理和信息共享机制，但是该机制尚不健全，技术手段落后，没有发挥资料共享的作用，且缺乏相关的监管机制[36]。当页岩气勘探开发进入中后期以后，尤其是在多种投资主体参与页岩气勘探开发以后，页岩气地质资料共享机制不健全将会造成资金的重复性投入等资源浪费，直接影响页岩气产业的经济效益。在矿权管理方面，页岩气勘探开发有利区块多与常规油气矿权存在重叠压覆关系，矿权退出机制还未建立，投资主体的合法权益得不到保障。

2.4 管网建设滞后，准入机制不完善

虽然我国已经基本形成了东西部区域间合理调配天然气资源、就近供应的油气管网体系[37]，但目前页岩气资源较为丰富的区域多集中在中西部偏远山区，油气管网基础实施建设不完善，且建设难度大、成本高、周期长，约束了页岩气产业的集约生产、向外输送和销售市场的开拓。另外，尽管2014年国家能源局印发了《油气管网设施公平开放监管办法(试行)》，要求实行天然气管网设施有序公平开放，提高管网设施运行效率，但是该办法只是给出了大致的发展方向要求[38]，加之我国现有的天然气管网基础设施主要由中石油、中石化和中海油三大石油公司建设经营，目前还未完全实现管网设施的第三方公开公平准入机制。

3 页岩气产业发展的对策建议

由于受上述不利因素的影响，为进一步促进我国页岩气产业健康发展，构建以天然气为主的现代清洁能源体系，需从提高市场开拓能力、加强技术攻关、完善体制机制、完善管网建设系统等方面综合施策，促进页岩气产业成为我国新的经济增长点，提高国家能源的安全保障能力。

3.1 提高市场开拓水平，引导页岩气产业良性发展

在正确评估我国油气资源储量和中长短期供求状况的前提下，从以下四个方面引导页岩气产业良性发展。

一是提供资金和技术支持，鼓励银行等金融机构提供资金支持，节约交易费用，降低投资风险，发挥科研院所、高校等单位技术优势，保障企业利益，激发市场活力；二是优化能源结构，以煤改气政策为契机，提高清洁能源供给消费水平和比例，促进能源供应结构和消费结构的转型升级；三是注重环境保护，借助页岩气环境专业机构的技术力量，建立严格规范的页岩气产业环境管理体系，实行全过程实时监管，并配合环境保护政府机构做好监督检查工作；四是制定符合供求规律和价格规律的页岩气定价标准体系，出台与页岩气产业发展相符的动态市场定价机制。

3.2 加强技术创新，形成一体化协同发展新模式

技术创新与进步是推动我国页岩气产业发展的关键因素，而技术创新离不开高素质的人才。结合现有的页岩气产业国家发展战略和人才强国战略，技术单位充分利用高校和科研院所的科研优势和技术实力，加大科研人才的培养，特别是高层次人才培养，提供优质福利待遇、良好工作环境等的同时，更应提供充分的人才成长空间。结合我国页岩气区域资源禀赋和地质条件，加大对页岩气勘探评价技术、埋深超过3 500 m页岩气勘探开采技术等核心技术的攻关力度。加强国家级页岩气示范区建设，完善页岩气有效开发技术，创新管理模式。

通过设立科研专项基金，提高科研院所、高校页岩气的研究能力和水平，加大相互之间的技术交流合作，探索建立页岩气全产业链一体化协同发展模式，尽快实现自主产权关键性核心技术的突破。例如在页岩气装备制造业方面，因地制宜，合理调配资源，提升勘探、钻完井等页岩气装备质量和技术水平，充分发挥自主创新能力，形成页岩气装备产业优势集聚区，建成一批具有核心技术的页岩气设备龙头企业。加强跨国合作，开展技术引进，与国外先进地区技术进行战略合作。

3.3 进一步深化体制机制改革，推进页岩气产业化发展

在坚持国家发展战略和整体规划的基础上，完善竞价出让页岩气区块招投标市场，完善常规油气矿权退出机制，探索建立页岩气产业政府和企业联动协调机制，坚持市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用。结合我国页岩气勘探开采环境影响的实际情况，制定和完善与环境相关技术标准和法律规范，完善页岩气市场监管和环境监管评价机制，创新监管方式，加强事中事后监管，形成分级监管责任制度，吸引更多的优势资源向页岩气产业集聚。完善地质资料共享机制，在保证信息安全前提下，及时更新资料，采用互联网+、大数据等先进技术手段，进一步缩小信息不对称的影响，实施专业化全面监管。

构建有效竞争的页岩气行业市场体系和市场秩序，减少交易成本，鼓励各类投资主体以合资、参股等多种方式进入，并培育页岩气技术服务和装备制造等市场。在现有财政补贴政策的基础上，建立合理的页岩气开发利用动态调整补贴机制，积极落实页岩气补贴，为进一步培育公平有序的市场竞争环境提供了保障。深化气价改革、培育社会化服务公司等措施，引导培育页岩气产业公平、公开、健康有序运行，推动供给侧结构性改革，进而保障国家能源安全，改善能源消费结构，形成页岩气产业化发展新格局。

3.4 完善管网建设系统，加强基础设施保障能力

为更好地解决我国管网建设系统存在建设难度大、成本高、周期长等诸多问题，从以下三方面发力：第一，在天然气管网建设方面，在国家宏观调控和发展规划的前提下，形成区域间统筹协调机制，加强区域间页岩气供应合作，打破管网垄断经营模式，积极推进页岩气管道基础设施建设和管网分支线工程建设，提高页岩气市场竞争力；第二，在页岩气消费的供应方面，构建产销分离的独立销售网络和第三方服务机构，采用人工智能等高新技术，提升区域间天然气配置和保障能力；第三，在页岩气基础设施保障能力方面，根据区域特有资源优势，深化体制机制改革，适当放宽市场准入条件，积极引导多种投资主体参与页岩气全产业链一体化建设，建立页岩气基础实施综合全面发展系统。