水电项目移民安置工程单独编报水土保持方案的重要性探讨

史小栋，朱永刚，操昌碧

(中国电建集团 成都勘测设计研究院有限公司，四川 成都 611130)

近年来，伴随着水电项目大规模的开发建设，不可避免地产生了大量移民，尤其是大中型水电工程在建设期内，引发大量的人口迁移和基础设施复(改)建。移民安置和基础设施建设过程中人为活动对地表进行扰动，破坏植被，造成新的水土流失。长期以来，由于水库移民的特殊性和复杂性，所以移民安置工程建设引起的水土保持生态环境问题未引起足够重视，已经成为库区和移民安置区经济社会发展中的一个不容忽视的新问题[1]。移民安置工程作为水电建设项目的重要组成内容，在可研阶段与枢纽工程统一编报水土保持方案报告书。随着设计的深入，实施阶段移民安置项目单个工程施工布置逐渐明确，加之移民意愿发生变化，项目组成有所改变，导致可研阶段编制的水土保持方案中针对移民安置工程设计的内容与实际情况存在一定差距，不能有效防治移民安置工程建设引发的水土流失。本文以某水电站移民安置工程为例，分析说明移民安置工程单独编报水土保持方案的重要性。

1 方案编制时间

水土保持法第二十六条规定：依法应当编制水土保持方案的生产建设项目，生产建设单位未编制水土保持方案或者水土保持方案未经水行政主管部门批准的，生产建设项目不得开工建设。《开发建设项目水土保持方案管理办法》第二条规定：凡从事有可能造成水土流失的开发建设单位和个人，必须在项目可行性研究阶段编报水土保持方案，并根据批准的水土保持方案进行前期勘测设计工作[2]。 综上所述，移民安置工程水土保持方案报告书应在移民安置规划报告审定后，移民安置工程开工前完成编报工作。

2 案例介绍

某水电站位于雅砻江干流上，为Ⅰ等大(1)型工程，移民安置工程涉及四川省凉山州的盐源县、木里县等行政区域。项目区地处青藏高原向四川盆地过渡之斜坡地带，地震基本烈度为Ⅶ度。区域内气候湿润，降雨集中在5—10月，多年平均年降水量800 mm、蒸发量1 860 mm。

该电站移民安置人口较多、安置工程及专项设施复建工程组成复杂，主要包括农村移民安置(集中安置点和分散安置)、集镇迁建、学校复(新)建、交通设施及电力设施专项复建工程。在项目建设中，开挖、取料、爆破等活动扰动地面，产生弃土弃渣，破坏了地面植被，改变了土壤自然压实性，为水土流失发生创造了条件[3]。

在可研阶段，移民安置工程与枢纽建设工程统一编报某水电站水土保持方案报告书。随着设计深入及移民意愿变化，移民安置工程项目组成发生变化，导致可研阶段编制的方案报告书中针对移民安置工程设计的内容与实际情况不符，不能及时有效地防治移民安置工程建设中的水土流失。因此，建设单位根据水土保持法律法规要求，为有效防治工程建设活动引发的水土流失，编报移民安置工程水土保持方案报告书。

3 编报方案的重要性

3.1 满足规范标准要求

《开发建设项目水土保持技术规范》(GB 50433—2008)中3.1.2节内容明确规定：涉及移民(拆迁)安置及专项设施改(迁)建的建设项目，规模较小的，水土保持方案中应根据移民与占地规划，提出水土保持措施布局与规划，明确水土流失防治责任，估列水土保持投资；规模较大的，应单独编报水土保持方案[4]。《水电建设项目水土保持方案技术规范》(DL/T 5419—2009)中4.0.7节内容明确规定：主体工程建设引起移民规模较大，其专项设施改建、大规模移民集中安置点或为安置移民而进行的大规模土地开发活动、配套水利设施建设项目，可编制移民安置专项工程水土保持方案[5]。因此，移民安置工程单独编报水土保持方案满足国家标准及水电行业标准相关规定。

3.2 分析明确移民安置工程组成内容

可研阶段编制完成的方案报告书虽包含了移民安置工程内容，但由于受移民安置工程设计深度限制，移民安置点、集镇迁建及专项设施复建等工程仅有初步规划，具体各单项移民安置工程主体布置、弃渣场设置、施工生产生活设施布设等内容均未明确。同时，随着后续设计深入及移民意愿发生变化，实施阶段的移民安置工程项目组成较可研阶段内容发生一定变化。因此，移民安置工程单独编报水土保持方案可对项目组成内容进行详细分析，为工程后续水土保持评价及措施设计奠定基础。

3.3 分析评价移民安置项目主体工程选址(线)合理性

水土保持法第二十四条规定：生产建设项目选址选线应当避让水土流失重点预防区和重点治理区；无法避让的，应提高防治标准，优化施工工艺，减少地表扰动和植被损坏范围，有效控制可能造成的水土流失。

《开发建设项目水土保持技术规范》(GB 50433—2008)中3.2.1节规定[4]：

(1)选址(线)必须兼顾水土保持要求，应避开泥石流易发区、崩塌滑坡危险区及易引起严重水土流失和生态恶化的地区。

(2)选址(线)应避开全国水土保持监测网络中的水土保持监测站点、重点试验区，不得占用国家确定的水土保持长期定位观测站。

可研阶段编制的方案报告书中虽包含移民安置工程相关内容，但具体的移民安置点及专项设施复建项目主体工程选址仅有初步规划，甚至还未具体规划，导致无法落实主体工程选址(线)的水土保持规定及要求。因此，移民安置工程单独编报水土保持方案，可对移民项目主体工程选址从水土保持法律规定进行分析说明，确定无法避让的，根据相关要求提高标准和优化施工工艺。

3.4 分析评价弃渣专门存放及渣场选址合理性

水土保持法第二十八条规定：生产建设项目排弃的砂、石、土、矸石、尾矿等应当综合利用；不能综合利用，确需废弃的，应当堆放在水土保持方案确定的专门存放地，并采取措施保证不产生新的危害。

《开发建设项目水土保持技术规范》(GB 50433—2008)中3.2.3节规定[4]：

(1)弃土(石、渣)场选址不得影响周边公共设施、工业企业、居民点等的安全。

(2)弃土(石、渣)场选址涉及河道的，应符合治导规划及防洪行洪的规定，不得在河道、湖泊管理范围内设置弃土(石、渣)场。

(3)禁止在对重要基础设施、人民群众生命财产安全及行洪安全有重大影响的区域布设弃土(石、渣)场。

(4)不宜布设在流量较大的沟道，否则应进行防洪论证。

(5)在山丘区宜选择荒沟、凹地、支毛沟，平原区宜选择凹地、荒地，风沙区应避开风口和易产生风蚀的地方。

受移民工程设计深度限制，可研阶段编制的方案报告书基本是对移民工程土石方量进行估列或未计列，移民安置工程是否产生弃土、是否需要专门布设弃渣场不够明确，或是笼统地提出弃渣方案。而在施工阶段，尤其是专项交通设施复建工程，土石方多不能完全被综合利用，势必产生弃渣，需要布设专门的存放地。因此，移民安置工程单独编报水土保持方案，可对移民安置工程弃渣存放及渣场选址从水土保持法律规定进行分析说明，明确是否满足水土保持法律法规要求，为后续渣场防护措施设计奠定基础。

3.5 合理确定水土流失防治责任范围及分区

防治责任范围是生产建设单位的水土保持“红线”，是项目法人必须承担防治水土流失法律义务的范围，也是各级水行政主管部门重点监督检查的范围[6]。可研阶段编制的方案报告书受移民安置工程项目组成、主体工程布置及弃土(石、渣)场设置等内容限制，导致移民安置工程水土流失防治责任范围不准确，防治分区单一划分为移民安置区，不够全面。因此，移民安置工程单独编报水土保持方案，可对移民安置工程水土流失防治责任范围进行明确。在确定防治责任范围的基础上划分防治分区，并分区进行典型设计，计算工程量[4]。满足《开发建设项目水土保持技术规范》(GB 50433—2008)中第5.6节关于水土流失防治责任范围及防治分区的规定。

3.6 合理确定水土流失防治标准及措施体系

明确水土流失防治标准是布设防治措施的重要前提，可研阶段编制的“方案报告书”制定的水土流失防治标准主要是针对枢纽工程进行设置。而移民安置工程水土流失防治标准确定需要根据《开发建设项目水土流失防治标准》(GB 50434—2008)的要求，结合项目区多年平均年降水量、土壤侵蚀强度和地形等进行修正[6]。

防治标准确定后，根据水土流失防治分区划分结果，结合主体设计已有水土保持功能措施，再合理布设水土保持专项措施，形成一套完整的水土流失防治措施体系。尤其对工程布设的弃渣场，要全面结合弃渣场选址情况，根据水土保持法第三十八条规定和《水土保持工程设计规范》(GB 51018—2014)中弃渣场设计要求，进行挡护及排水措施设计，防治弃渣造成水土流失并发生灾害。

因此，移民安置工程单独编报水土保持方案可针对项目组成及水土流失防治分区，合理确定水土流失防治标准，完善措施设计，有效防治开发建设活动造成的水土流失。

3.7 方案及批复文件具有法律效力

水土保持方案是水行政主管部门依法作出的许可事项，是建设单位为防治水土流失而做出的郑重承诺和总体方案，是指导工程后续设计、施工、管理的重要约束性文件[7]。因此，移民安置工程单独编报的水土保持方案经水行政主管部门审批后，具有法律效力，为后续水行政主管部门监督检查提供法律依据。

4 结论及建议

4.1 结 论

根据水土保持法律法规要求，以某水电站移民安置工程为例，分析说明移民安置工程单独编报水土保持方案的重要性，得出以下结论：

(1)移民安置工程单独编报水土保持方案，满足水土保持方案国家标准及水电行业标准相关规定。

(2)移民安置工程单独编报水土保持方案，可明确移民项目主体工程选址(线)及弃渣场布设是否满足水土保持法律规定要求。

(3)移民安置工程单独编报水土保持方案，可明确移民安置工程水土流失防治范围、防治标准及措施体系，有效防治实施阶段移民安置工程开发建设活动引发的水土流失。

(4)移民安置工程单独编报水土保持方案，经审批后具有法律效力，为后续水行政主管部门监督检查提供依据。

4.2 建 议

根据编制某水电站移民安置工程水土保持方案报告书工作过程中发现的问题，提出以下两点建议：

(1)某水电站移民安置工程虽编报了水土保持方案，但编制期间大部分移民安置工程均已施工结束，编制时间较晚，效果并不理想。因此，移民安置工程水土保持方案要严格按照规程规范要求及时编报。

(2)由于移民安置工程点多、面广，建设时间持续较长，所以移民安置项目中单项工程也可单独编报水土保持方案，及时有效地防治工程建设中的水土流失。

[参考文献]

[1] 张冬梅，靳宏强.我国水库移民水保生态建设和保护对策建议[J].水利发展研究，2009，11(11)：31-34.

[2] 水利部，国家计委，国家环境保护局.开发建设项目水土保持方案管理办法[EB/OL].https://baike.so.com/doc/2691841-2842202.html.

[3] 马志林，王治国.水利水电工程移民水土保持[J].人民长江，2008，39(6)：100-101.

[4] 水利部.开发建设项目水土保持技术规范：GB 50433—2008[S].北京：中国计划出版社，2008:1-14.

[5] 国家能源局.水电建设项目水土保持方案技术规范：DL/T 5419—2009[S].北京：中国计划出版社，2009:7-22.

[6] 水利部.开发建设项目水土流失防治标准：GB 50434—2008[S].北京：中国计划出版社，2008:1-14.

[7] 姜德文.水土保持方案的编审重点及对工程建设的约束作用[J].中国水土保持，2017(1)：19-23.