乡村振兴战略下甘肃省村庄规划新趋势和新策略

赵倩妮

甘肃省城乡规划设计研究院有限公司，甘肃兰州 740000

1 背景

1.1 乡村振兴战略

“十九大”首次明确提出乡村振兴的国家战略。乡村承担着国家粮食安全、生态安全等重大责任，是中华民族的定星盘。2018年，我国城镇化率已经达到58%，而面对农村衰落、农村发展缓慢甚至停滞的现状，乡村振兴像一支强心针，注入乡村，作为新时代“三农”工作的核心工作，具有划时代的里程碑意义。

乡村振兴战略时间表已明确，以三个时间节点为目标，2020年重要进展阶段，基本形成制度框架，2035年决定进展阶段，乡村基本实现现代化，2050年全面实现乡村振兴。

乡村振兴作为战略层面的设计布局，在相关重大会议、部委信息中均有所体现。2018年，中央一号文件发布战略，中央经济工作会议和农村工作会议将乡村振兴工作列为重点工作。各部印发乡村相关环境整治行动方案、土地承包政策、产业发展先导区、教育交通设施建设等多项支持乡村振兴的重大文件部署。

1.2 省域村庄现状

甘肃省在历史上有重要地位，在古丝绸之路上，是关卡之地和黄金路段，在新的历史环境下，甘肃省是“一带一路”国家战略的重要组成部分。甘肃省截止2017年底，行政村约有1.6万个。2017年年末，全省有常住人口超过2600万，其中，1200万城镇人口，占常住人口比重为46%，1400万人乡村人口，占常住人口比重超过50%，城镇人口比重自1978年逐年上升，但乡村人口数量仍处于主导地位。

甘肃省农村发展存在三个方面瓶颈：农业基础薄弱，机械化程度、科学技术、农业管理方式、农业配套仍然处于初级水平，以传统农业主导，非农经济比例低，农业效益逐年下降。农村人口整体文化水平偏低，自我带动、自我发展能力不足，剩余人口收入偏低，其中贫困人口比重较大，扶贫任务艰巨。农村生态环境较为脆弱，农村抵御自然灾害能力较低，乡村体系治理不完善，村庄发展较城市发展，在经济结构复杂度、社会体系完整度、体制建设健全度等方面差异巨大。

甘肃省作为全国脱贫攻坚主战场之一，脱贫任务艰巨，2015年全国贫困发生率5.7%，甘肃省贫困发生率高达14.7%，是全国平均水平的三倍。其中，贫困村超过6000个，贫困户100万及贫困人口达到417万。

2 新趋势

2.1 扶贫带头

甘肃省乡村振兴的首要问题是解决农村贫困问题，省域近1/3的行政村属于贫困村，贫困问题在甘肃省呈现集中连片和插花分散相结合的特征，主要集中在包括藏区、六盘山、秦巴山区三大区域，涉及58个县区，分散出现插花型贫困县17个，还包括贫困区域缩小，形成乡村级贫困区。甘肃省在行动纲领、政策扶持、资金投入上下功夫，积极打响扶贫攻坚战役。

行动纲领上，对贫困人口建档立卡， 通过“七个一批”清单式管理工作，根据需求选择一批脱贫方式，包括教育、健康、产业、转移、搬迁、生态、兜底保障七种方式，精准帮扶政策，将417万贫困人口分解。政策扶持上，以脱贫具体工作操作、产业资金扶持为方向，制定了实施方案和意见，对六盘山片区和秦巴山片区两个连片农村贫困区域，制定扶贫攻坚实施规划，甘南州、临夏州和天祝县属于深度贫困地区，已纳入国家“三区三州”扶持范围。资金投入上，2016年。通过省级涉农资金和精准扶贫专项贷款两个渠道，投放资金近800亿元。2017年又启动总规模为1000亿元的产业扶贫专项贷款，优先覆盖深度贫困地区。

2.2 重视资源

甘肃省立足地区和国家、重新审视其资源优势，其核心优势生态优势，甘肃省作为西北乃至全国重要的生态安全屏障，具有先天“青山绿水就是金山银山”的优势。甘肃省地理环境复杂多样，加大五大区域自然生态系统和环境保护力度，塑造生态安全战略格局。

村庄建设与生态建设同步推进，针对五大区域条件不同，实施不同生态策略。河西地区积极实施戈壁农业，发展设施蔬菜及瓜果等特色农产品的新型农业发展业态，将生态劣势转化为农业优势。秦巴山区生态环境良好，村庄分散，在积极构筑长江上游生态安全屏障前提下，将生态优势发挥到最大化，积极发展“互联网+电子商务”、绿色农特产品生产加工基地，特色生态文化旅游基地。针对沿黄和黄土高原地区，积极发展现代旱作农业，以综合治理水土流失为核心，在促进黄土高原生态修复基础上，发展现代旱作农业。

2.3 分层治理

甘肃省大部分村庄生产生活条件严酷，基础设施建设滞后，公共服务水平不高，产业基础薄弱，针对村庄建设条件，通过学习其他省先进经验，2013年颁布了《中共甘肃省委甘肃省人民政府关于改善农村人居环境的行动计划》。将浙江省村庄建设“千村美丽、万村整洁”模式结合甘肃省村庄建设基础薄弱的现状，推出“千村美丽、万村整洁、水路房全覆盖”模式，分三个层次进行建设。

第一个层次，行政村实现道路、饮水安全、危房改造为重点的基础设施建设。第二个层次万村整洁工程治理，包括脏乱差治理、人畜分离、垃圾污水处理、村庄绿化为重点的环境治理，环境整洁重点村优先选择近城、近景区、近交通干线的村庄。第三个层次，开展以 “千村美丽”示范工程建设，考核标准包括公共服务、村容村貌、田园风光、生活水平四项内容，为了更好的在全省发挥示范作用，原则选择基础条件较好、带动示范能力强的村庄。截止2016年，甘肃省共建成近200个省级“千村美丽”示范村，已经累计打造了“千村美丽”示范村500个，省级、市县级示范村近900个和“万村整洁”村461个，农村人居环境显著改善。

3 新策略

3.1 生态优先、产业融合

生态文化是生态文明建设的灵魂。村庄规划牢牢树立生态优先的观念，积极落实生态红线和永久基本农田相关内容，积极探索农村模式的“三线三区”体系，与产业发展统筹考虑。结合现代农业产业园、田园综合体、休闲农业等新型农村业态，空间划分、三线划定需要新思路，土地在农村环境里，生态生产的自然属性大于开发建设的社会经济属性，农村生态和生产空间存在一定重合性。新型农村业态出现建设用地分散，指标不足等问题，如何在农业园区配置一定的建设用地，解决村庄开发边界和永久基本农田关系是村庄规划中出现的新课题。

基于以上问题，应该以生态优先、底线思维为核心，根据村庄人口规模，划定村庄建设用地范围和规模，农村产业园建设通过主导产业确定性质，结合田园综合体相关规定，配置一定比例建设用地，不同级别产业园建设用地规模不同。针对甘肃省内沿黄水土保持区、水源涵养保护区、祁连山生态保护区、动植物保护区等生态敏感区域，提出管控要求。产业园在“三线三区”基础上，根据人工种植比例，细分“三线三区”内容 ，生态空间建议分为生态环境区、生态产业区，解决生态环境生态效益和经济效益之间的关系。在城镇开发边界中划分建设开发边界，村庄发展边界，满足村庄规划融合需求。

融入区域经济，村庄产业发展需要区域经济的带动扶持，在区域经济框架下，发挥村庄产业功能和优势。融合其它产业，产业+文化、产业+旅游、产业+电子商务，依托农耕文化发展田园综合体、农业观光园，依托旅游发展康养休闲基地、特色民宿，依托电子商务带动农产品走出去、工业产品走进来。融合地方特色，着力开发 “错峰头”“甘肃星”“特中特”的特色农产品，积极发展地方土特产品。

3.2 项目引领、资金统筹

项目计划是实施乡村振兴战略的抓手，项目库+村庄指标体系是村庄规划建设实施评估的依据。规划思路可以从项目角度出发，保证规划每一个部分都有项目库，实现项目库的设计和规划理念可以一一对应。笔者在村庄规划的实践中，切实感受到内容详细可操作的项目库对于村庄的意义重大。甘肃省村庄规划建设项目库的建设应该是从“细致、准确、资金”三个角度进行设计。

项目库细致程度是由规划的全面性决定的，大到产业园的规划建设，小到花池围墙，把项目库与乡村振兴的总要求相结合，将项目库分大中小类整理，每一个目标都是由具体项目进行落实，规划和实施之间的重要纽带。项目库的细致需要体现在分期规划，通过近远期或者逐年设计，项目任务能得到合理有序的落实。

项目库准确性是结合地形图，将所有项目一一定位，引导项目建成，确定项目涉及到的长度、面积、宽度等内容，同时通过村民访谈问卷调查等方式，核实每户内容，保障后期村庄工作顺利开展。

3.3 环境整治、文化挖掘

环境整治是村庄规划中最为矛盾的一环，根据国家和甘肃省最新农村人居环境整治的相关要求。明确村庄环境整治的目标是实现村庄融入所在自然环境中，不追求、不提倡、不鼓励将城市环境营造、空间整治的方式引入到农村。甘肃省农村环境整治分为两个部分，“里子”工程和“面子”工程。

“里子”工程是指根据农村自身特色，将畜禽养殖污染治理、农业面源污染防治、生态农业建设、农村污水垃圾处理作为环境整治的重要环节。甘肃省村庄分布多在偏远地区，规模小、布局分散，村庄市政设施采取因地制宜的方式。

垃圾处理方面，采用“户收集、乡转运、集中处理”的模式，依靠不断完善的乡镇垃圾处理体系，引导群众对垃圾定点投放。同时部分偏远村庄积极探索源头处理方式，减少垃圾的量，减少垃圾转运的交通成本，合理安排分户收集的方式和时间。

“面子”工程是指根据地理环境、民俗民风、文化历史脉络等要素，注重保留村庄的原始风貌，保护乡情美景，弘扬传统文化，契合农民心愿。反对建设大广场、修建大草坪等城市公共环境的做法。积极将城市设计中能用于村庄设计的部分总结归纳，传统城市设计手法，如图底关系、空间感知要素等内容，融入村庄设计。发掘文化特质，将农耕文化、特色民族文化、乡土文化等融入外部环境营造。甘肃省15个中国传统古村落注重保护乡村符号元素，挖掘乡土文化潜力，通过保护与建设，将村庄文化等有机融入美丽乡村建设，通过弘扬传统民俗文化，让传统文化再现新时代活力。

3.4 观念转变、体制创新

村庄规划采用城市规划理性规划的核心，对村庄发展环境和乡土建设内容挖掘不足。村民参与、村民共建环节薄弱，物质环境打造是外在发展因素，内在发展需要健全村民自治、基层组织建设的体制，在规划实施中进行引导。

为了明晰村庄规划脉络，甘肃应在现状县域乡村建设规划试点的基础上，积极推动县域全覆盖，逐步转变观念，认识到乡村建设规划对于村庄搬迁集中与否、发展方式等重大内容有更好的判断，设施布局、道路交通、人口分布有更明确的指导。以垃圾处理为例，县域层面乡村规划将在城镇垃圾预测的基础上，更细致考虑村庄人口垃圾量和设施布局问题，垃圾收集点选择均匀分布、局部集中、分片处理等方式有明确的意见，在下一步村庄规划中，不会出现每村一个或者每村一个都没的局面。

4 结语

村庄建设规划作为传统城乡规划的组成部分，国家村庄相关规范指南包括2008年整治技术规范、2014年用地分类指南、2015年美丽乡村建设指南，精细程度不及城市规划相关规范，村庄规划处在摸索尚未完全成熟阶段。在乡村规划的国家战略背景下，在甘肃省农村极度贫困的省情环境下，对村庄规划提出了完善自身体系外更高的要求，要将产业、环境、规划融合进行深入思考和探索，对于空间规划，不仅仅传统方式的讨论，更是对空间属性、空间载体、空间权属进行探索，关注空间使用者和所有者的关系，使今后的村庄规划更加贴合空间规划的本质。